På vej til førtidspension – hvornår stopper karrusellen?

Antallet af førtidspensioner blev næsten halveret, da førtids- og fleksjobreformen trådte i kraft i 2013. Siden har kommunerne fået massiv kritik for ikke at tilkende syge borgere førtidspension – og spekulere i kassetænkning. Landet over har der været demonstrationer foran rådhuse, hvor utilfredse borgergrupper efterlyser ordentlig behandling af syge og udsatte borgere. Kritikken går på, at det er blevet alt for svært at få førtidspension.

Socialrådgiverne har fremført samme kritik. De oplever, at økonomiske hensyn i stigende grad har medført en restriktiv praksis i kommunerne, hvor arbejdsevnen skal afprøves igen og igen i sager, som er yderst veldokumenterede. Ofte har de ikke mulighed for at bringe deres faglighed tilstrækkeligt i spil på grund af for få ressourcer til at håndtere arbejdspresset og mangel på meningsfulde indsatser i ressourceforløbene.

Hård opbremsning
Mens vi venter på – endnu – en revision af førtidspensions- og fleksjobreformen – som efter planen kommer i løbet af 2020 – har vi konsulteret arbejdsmarkedsforsker Dorte Caswell fra Aalborg Universitet for at høre, hvordan økonomistyring – både centralt og lokalt – og ikke mindst de politiske signaler har påvirket praksis i forhold til tildeling af førtidspension.

I 2013, hvor førtidspensionen og fleksjobreformen trådte i kraft, var antallet af tilkendte førtidspensioner næsten halveret på landsbasis i forhold til året før. I 2012 fik 14.687 borgere tilkendt en førtidspension, mens tallet i 2013 var faldet til 7932.

Dorte Caswell kalder det en meget hård opbremsning – som mere skyldtes de politiske signaler end den konkrete lovgivning.
– Rent juridisk mener jeg ikke, at der sker et markant skifte med denne reform, men der er et meget massivt politisk signal om, at det bliver illegitimt at tildele førtidspensioner især til borgere under 40 år. Ingen skal efterlades på perronen, mens toget kører videre. Og derudover kommer så de alternative muligheder som minifleksjob, ressourceforløb og senere jobafklaring, som også kan have betydning for, at færre får førtidspension.

Lokalpolitisk kamp
I 2016 kommer så refusionsreformen, som betyder, at størrelsen af statsrefusionen og den kommunale medfinansiering afhænger af varigheden af den enkeltes ledighedsforløb. Hvor statsrefusionen tidligere udgjorde 35 procent af førtidspensionen, udgør den nu kun 20 procent. Det får kritikerne – heriblandt Dansk Socialrådgiverforening – til at frygte, at den hurtige nedtrapning af refusionen fra 80 procent til 20 procent på alle forsørgelsesydelser på et år, kan være med til at presse borgere ud af de forsørgelsesydelser, som er dyrest. Samt at der er en risiko for, at der vil være endnu færre, som vil få tilkendt førtidspension.

Efter refusionsreformen er kommunerne blevet sat mere fri, men de er også gjort mere ansvarlige. Hvor området tidligere blev set som et driftsområde, hvor kommunen ikke havde ret stor indflydelse, så fylder det lige pludselig langt mere lokalpolitisk. Beskæftigelsesområdet er i højere grad end tidligere kommet i konkurrence med de øvrige velfærdsområder, fordi kommunerne nu står for en større andel af finansieringen, forklarer Dorte Caswell.

På spørgsmålet, om der foregår kassetænkning ude i kommunerne, svarer Dorte Caswell:
– I hvert fald er der kommunerne imellem stor forskel på antallet af tilkendte førtidspensioner. Og det afspejler også, at der er nogle kommuner, som har benyttet de sidste to til fire år til at investere massivt i de udsatte borgere, for hvis de begynder at tænke økonomi på tværs af sektorområderne, så kan de godt regne ud, at det bliver for dyrt ikke at investere i alle de borgere, som kan få en eller anden form for arbejdsmarkedstilknytning. Omvendt er der andre kommuner, som har sagt, at det aktiveringscirkus virker ikke, så hvorfor skal vi bruge penge på det? Det er to forskellige strategier, som refusionsreformen har givet mere plads til.

Minister: Det er for svært
De voldsomme mediehistorier om borgernes kamp mod systemet fortsætter med at dukke op, og på baggrund af en evaluering af førtidspensions- og fleks­jobreformen i marts 2018, erkender daværende beskæftigelsesminister Troels Lund Poulsen (V), at det er for svært at få førtidspension. Nogle kommuner har fortolket reglerne strammere end andre og har sendt borgere i ressourceforløb, selv om de kunne have fået førtidspension.

Dagen efter, at evalueringen af førtidspensionsreformen var blevet offentliggjort, fremsatte beskæftigelsesministeren et lovforslag, som blev vedtaget og trådte i kraft i juni 2018. Formålet med den nye lov er at præcisere, at en borger kan tilkendes førtidspension uden at have deltaget i ressourceforløb, samt at iværksættelse af ressourceforløb forudsætter, at kommunen kan pege på indsatser, hvor der er en realistisk forventning om, at borgeren kan drage nytte af indsatsen og udvikle sin arbejdsevne.
– Med præciseringen af reglerne er det politiske signal helt klart: I skal selvfølgelig tilkende førtidspension, hvis folk skal have førtidspension, siger Dorte Caswell. Og kigger man på antallet af tilkendte førtidspensioner i 2019, så er det steget og lyder nu på 16.124. Det er 1437 flere tilkendelser end i 2012 – året inden førtidspensions- og fleksjobreformen trådte i kraft.
– Den hårde opbremsning i 2013 var en chokeffekt, og så kravler tallene for tilkendelse af førtidspension stille og roligt op igen. Og det handler både om, at borgerne får kortere ture i karrusellen, og at de politiske signaler langsomt, men sikkert bliver sendt afsted.

Dorte Caswell, som har forsket i beskæftigelsesområdet længe inden jobcentrene så dagens lys i 2007, pointerer dog, at man skal være lidt forsigtig med at konkludere på årsagssammenhænge i forhold til, hvorfor tilkendelser af førtidspensioner nu topper på landsplan godt fem år efter, at ressourceforløbene blev indført.
– Mulighederne for at få ydelser i beskæftigelsessystemet skal ses som forbundne kar. Vi har hele tiden forventet, at nogle af de borgere, der kom i ressourceforløb, der kan vare i op til fem år, ikke kom i arbejde. Så der er sket en ophobning af potentielle modtagere af førtidspension, som kan være en del af forklaringen på stigningen i tilkendelser af førtidspension.

Tak for hjælpen
På trods af den hårde kritik af kommunernes beskæftigelsesindsats, mener Dorte Caswell også, at mange borgere føler sig hjulpet i jobcentrene.
– Det er ikke for at underkende de fortællinger, vi hører om blandt andet via medierne, men mediernes måde at beskrive jobcentrenes arbejde på kan være problematisk. Den mest fremherskende fortælling bliver, at jobcentrene gør vold på mennesker, men det er langt fra repræsentativt. Som forsker har jeg sammen med kolleger tilbragt det meste af fire år i seks forskellige kommuner og har i den forbindelse interviewet en hel del borgere og observeret over 100 samtaler mellem borgere og jobcentermedarbejdere. Og selvfølgelig er der nogle af de samtaler, som er dybt frustrerende. Men der er også rigtig mange borgere, som siger tak for hjælpen. Men den historie er bare ikke særlig interessant i et medieperspektiv.

Dorte Caswell fremhæver også en anden pointe, som hun mener, er overset i debatten om jobcentrene.
– Blandt de mange borgere, jeg har mødt via min forskning, er der meget få eksempler på borgere, som ikke drømmer om et almindeligt liv. Og i Danmark er et almindeligt liv at kunne tjene sine egne penge og være en del af arbejdsmarkedet. Så det at hjælpe borgerne i beskæftigelse flugter meget godt med borgerens egne ønsker. Dermed ikke sagt, at det er let, og mange borgere tænker, at det kommer ikke til at ske. Det er ikke for at forsimple udfordringerne, men det at støtte op om borgerens mulighed for at blive en del af et fællesskab, det flugter fint med både den professionelles perspektiv og borgerperspektivet.
– Fokus har fra politisk hold især været på at få borgerne i ordinær beskæftigelse, men det er ikke et realistisk eller tilstrækkeligt mål i forhold til borgergruppen, der er udvidet i perioden, og hvor mange har yderst komplekse problemer at slås med. Eksempelvis er en del af de borgere, som nu tilkendes førtidspension, mennesker som kommer fra sygedagpenge eller jobafklaring, og som har alvorlige helbredsproblemer.

Match mellem individ og muligheder
Og med udsigten til endnu en revision af førtidspensions- og fleksjobreformen i løbet af 2020 har Dorte Caswell også et par bud på, hvad der skal til for at kvalificere beskæftigelsesindsatsen.
– Jeg har en evig kæphest om, at det er fuldstændig afgørende at have et højt fagligt niveau ude i kommunerne. Vi ved mere og mere om, at hvis man skal lykkes med at få de mest udsatte borgere tættere på arbejdsmarkedet, så kræver det både relationsarbejde og tillidsopbygning mellem velfærdssystemets repræsentant og borgeren. Men det er fuldstændig afgørende, at der er et kvalificeret match med de arbejdsmarkedsmuligheder, der er, og borgerens arbejdsevne. Der har været for meget fokus på at tilpasse individet i stedet for matchet mellem individ og muligheder, siger hun og uddyber:
– Virksomhedsejerne og arbejdspladserne skal helt tæt på, og der skal laves nogle kvalificerede koblinger mellem det, som borgeren går rundt og kunne tænke sig, og så de muligheder, der er. Et af problemerne med beskæftigelsesområdet er, at det er meget præget af procesfokusering og produktionsfokusering og mindre på resultat og kvalificerede indsatser. Der mener jeg, at der er et stort potentiale, men det kræver en vidensmobilisering ude i organisationerne – både på ledelsesniveau og hos medarbejderne.

---

BLÅ BOG
Dorte Caswell
Lektor ved Institut for Sociologi og Socialt Arbejde, Aalborg Universitet
2016- 2020: Leder af forskningsprojektet LISES (Local Innovation in Social and Employment Services) sammen med professor Flemming Larsen.
Fra 2020: Leder af et nyetableret center for udvikling af borgerinddragende beskæftigelsesindsatser (CUBB) sammen med professor ­Flemming Larsen, og i tæt samarbejde med kommunale praktikere og ledere (i første omgang fire partnerkommuner Herning, Silkeborg, Holstebro og Vesthimmerland).