Mindre aktivering for kontanthjælpsmodtagere havde ingen målbar effekt på deres beskæftigelse
Det havde ingen eller ringe betydning for kontanthjælpsmodtageres senere beskæftigelse, at der i 2011 blev skåret ned for aktiveringsindsatsen. Det viser et nyt studie fra Rockwool Fondens Forskningsenhed.
Særligt siden 1994 har indsatser til at sikre kvalifikationer og motivation hos ledige udgjort en hjørnesten i den danske arbejdsmarkedspolitik. Selv om det er uvist, hvor meget den omfattende aktivering faktisk har påvirket beskæftigelsen, anses den aktive arbejdsmarkedspolitik ofte som en central komponent i nedbringelsen af 1990’ernes relativt høje ledighedsniveau.
Kendskabet til virkningen af de tilbudte indsatser er imidlertid begrænset. Det gælder særligt for gruppen af kontanthjælpsmodtagere, der samtidigt kan forventes at have de største behov for assistance til at (gen-) indtræde på arbejdsmarkedet. Det er også den gruppe, hvor potentielle incitamentsbarrierer i forhold til beskæftigelse kan forventes at være størst.
Aktivering kan potentielt påvirke andelen, der forlader kontanthjælp, ved at reducere barrierer for beskæftigelse. Herudover kan alene kravet om aktivering tænkes at påvirke beskæftigelse. Således kan et øget aktiveringsomfang potentielt øge motivationen til at undgå aktivering, og dermed øge andelen, der forlader kontanthjælp.
Ændrede refusionsregler
Rockwool Fondens Forskningsenhed har set på den potentielle effekt af at justere omfanget af aktivering af kontanthjælpsmodtagere i forbindelse refusionsreformen i 2011, der medførte en markant reduktion af aktiveringsindsatsen. Resultaterne peger på en – i bedste fald – meget begrænset effekt af selve omfanget af aktivering.
Således førte reduktionen i aktiveringsomfanget ikke til målbare ændringer i andelen af personer, der forlod kontanthjælpssystemet. Nedjusteringen af aktiveringen af kontanthjælpsmodtagere havde altså ingen, eller kun ringe, betydning for, om den ledige efterfølgende kommer i arbejde.
Indtil januar 2011 modtog kommunerne refusion for 30 procent af forsørgelsesudgiften, hvis en kontanthjælpsmodtager deltog i et aktivt tilbud. Med Refusionsreformen i 2011 bortfaldt kommunernes mulighed for at modtage refusion fra staten for ’Vejledning og opkvalificering’[1]. ’Vejledning og opkvalificering’ er det hyppigst anvendte aktive tilbud og dækker typisk over korte vejlednings- og afklaringsforløb.
Færre aktiveres
Baggrunden for de ændrede refusionsregler var blandt andet en formodning om, at kommunerne i for høj grad anvendte ’Vejledning og opkvalificering’ for at reducere udgifterne til forsørgelse frem for hensynet til, om indsatsen gavnede den lediges beskæftigelsesmuligheder [2]. Som det fremgår af figur 1.a, skete der omkring 2011 et brat fald i andelen af kontanthjælpsmodtagere, der aktiveredes, som følge af kommunernes markant mindre brug af ’Vejledning og opkvalificering’.
Såfremt aktiveringsomfanget umiddelbart før 2011 bidrog til at øge beskæftigelsen, skulle man, i takt med det lavere aktiveringsomfang, forvente et fald i andelen, der forlader kontanthjælp, umiddelbart efter januar 2011. Det er imidlertid ikke tilfældet. Som det fremgår af figur 1.b., er der ingen brat ændring i andelen, der forlader kontanthjælp omkring tidspunktet, hvor andelen i aktivering falder.
Faldet i andelen af aktiverede kontanthjælpsmodtagere svarede til en reduktion på omkring 5.000 deltagere ugentligt, hvilket dog ikke fordelte sig ligeligt på tværs af kommunerne. Kontanthjælpsmodtagere i de kommuner, der havde den højeste aktiveringsindsats før reformen, oplevede generelt de mest markante fald i aktiveringsomfanget.
Figur 2.a viser andelen af aktiverede i kommuner henholdsvis med og uden en tydelig reaktion på de ændrede refusionsregler. Figur 2.b viser udviklingen i andelen, der forlader kontanthjælp i kommuner med en tydelig reaktion på refusionsreformen, når der korrigeres for andelen, der forlader kontanthjælp i kommuner uden en tydelig reaktion. Som det fremgår af figuren, gav det lavere aktiveringsomfang ikke anledning til, at nævneværdigt færre forlod kontanthjælp omkring ændringen i aktiveringsomfanget.
Indhold frem for omfang
Resultaterne fra undersøgelsen af reformen i 2011 peger på, at et højt aktiveringsomfang ikke i sig selv er afgørende for andelen, der forlader kontanthjælp. Om der i beskæftigelsesindsatsen bliver skruet op eller ned for intensiteten af aktivering af kontanthjælpsmodtagere i form af for eksempel ’Vejledning og opkvalificering’, har således tilsyneladende ingen eller kun ringe selvstændig betydning for, om den ledige efterfølgende kommer i arbejde.
Dette resultat er i overensstemmelse med konklusionerne fra eksperimentet ”Alle i gang”, der indebar et øget aktiveringsomfang for nogle kontanthjælpsmodtagere, uden målbar forbedring i beskæftigelsen sammenlignet med en kontrolgruppe [3].
Således synes effektiviteten af den aktive beskæftigelsesindsats – i højere grad end omfanget af indsatser – at måtte afhænge af indholdet af indsatserne – det vil sige afhænge af, i hvor høj grad indsatserne adresserer kontanthjælpsmodtagernes individuelle barrierer for beskæftigelse, og er i stand til at reducere dem.
Begrænset effekt af refusionsreformen fra 2011
Figur 1. Andel i aktivering samt andel, der forlader kontanthjælp
Figuren dækker kontanthjælpsmodtagere i alderen 30-54 år (danske statsborgere). Figur 1.a (sæsonkorrigeret) viser den ugentlige andel af kontanthjælpsmodtagere, der aktiveres, samt andelen, der aktiveres i hhv. ’Vejledning og opkvalificering’ og i anden aktivering. Figur 1.b viser andelen, der ikke modtager kontanthjælp efter hhv. 1, 3 og 6 måneder.
Figur 2. Andel i aktivering, samt forskel i andel, der forlader kontanthjælp i kommuner med og uden tydelig reaktion på reform
Note: Figuren dækker kontanthjælpsmodtagere i alderen 30-54 år (danske statsborgere). Figur 2.b viser udviklingen i andelen, der efter 1, 3 og 6 måneder har forladt kontanthjælp i kommuner med en tydelig ændring i andelen, der aktiveres (rød kurve i figur 2.a), når der korrigeres for udviklingen i disse andele i kommuner uden en tydelig ændring i andelen, der aktiveres (sort kurve i figur 2.a).
Noter
- Efter reformen var refusionen for øvrige aktive tilbud på 20 procent af forsørgelsesudgiften
- Arbejdsmarkedsstyrelsen (2010). ”En ny og effektiv refusionsmodel”, Arbejdsmarkedsstyrelsen, november 2010
- Rosholm & Svarer (2009). ”Kvantitativ evaluering af Alle i Gang”, Arbejdsmarkedsstyrelsen, oktober 2009
Anders Bruun Jonassen er forsker, Rockwool Fondens Forskningsenhed