Jobcentre: 10 års reformstorm

Som et led i kommunalreformen, der trådte i kraft i januar 2007, blev kommunernes beskæftigelsesindsats flyttet væk fra socialforvaltningerne og over i de nye jobcentre, som blev omdrejningspunktet for den aktive beskæftigelsesindsats. Det samme gjaldt indsatsen overfor de forsikrede ledige, som hidtil havde ligget i AF-systemet (Arbejdsformidlingen) og havde været statens ansvar.

Et af argumenterne for at indføre den såkaldte ”enstrengede beskæftigelsesindsats” var, at de ledige kun skulle henvende sig ét sted – altså én indgang for alle ledige – hvor målet var at gøre beskæftigelsesindsatsen mere jobrettet og få alle hurtigst muligt i arbejde.

Men sammenlægningen har ifølge forsker Dorte Caswell ikke været ensbetydende med en mere helhedsorienteret indsats.

– Allerede inden jobcentrene blev oprettet, var der kritik af, at opdelingen mellem ydelser, social indsats og jobcentre kunne spænde ben for en helhedsorienteret indsats for nogle borgere, fordi borgerne godt nok  går ind ad jobcentrets ene indgang, men samtidig skal gå ind ad ”ydelsesindgangen” og ”indgangen til den sociale indsats”, og dermed risikerer særligt de ikke-arbejdsmarkedsparate borgere, at komme til at løbe spidsrod mellem de kommunale forvaltninger.

Dorte Caswell er lektor ved Institut for Sociologi og Socialt Arbejde på Aalborg Universitet – og afdelingsleder for instituttets afdeling, Campus København. Hun har fulgt beskæftigelsesindsatsen fra før, jobcentrene blev født.

Politisk skydeskive

For Claus Hjort Frederiksen (V), som var beskæftigelsesminister fra 2001 til 2009, var det af afgørende betydning, at beskæftigelsespolitikken sikrede en adskillelse mellem ydelse og indsats. Og da diskussionen om jobcentrenes indretning var på sit højeste, vil en del socialrådgivere nok især huske, hvad der blev sagt om den sociale indsats i den sammenhæng. Der blev ikke lagt fingre imellem, når politikerne skulle forklare, hvorfor beskæftigelsesindsatsen skulle ændres.

Allerede i 2003 omtalte daværende beskæftigelsesminister Claus Hjort Frederiksen (V) i sin tale på socialrådgivernes fagfestival Socialrådgiverdage planerne om de kommende jobcentre, som han kaldte et ”alt i ét beskæftigelseshus” – og samtidig gav han udtryk for sin bekymring over kommunernes tilgang til beskæftigelsesindsatsen:  ”Jeg ved ikke, hvor mange dårlige socialrådgivere, der findes. Men jeg ved, hvor stort et problem det er, hver gang en borger bliver mødt af social omklamring i stedet for professionel rådgivning. Social omklamring har simpelthen social slagside.”

Og i 2005 blev en anden venstrepolitiker, Jens Vibjerg, Venstres daværende arbejdsmarkedsordfører, i nærværende fagblad citeret for at sige: ”Når man holder på sine kontanthjælpsmodtagere og ikke får dem ud i arbejde, så giver det jo ekstra arbejde til en selv.  Men kunne næsten fristes til at tro, at enkelte (kommunale sagsbehandlere, red.) er mere interesseret i at holde på dem af hensyn til deres eget arbejde end at hjælpe disse mennesker tilbage på arbejdsmarkedet”.

Proces frem for indhold

Og i Dorte Caswells analyse vejede frygten for ”social omklamring” tungere end hensynet til en helhedsorienteret indsats – hvilket blandt andet afspejles i den stramme styring, der blev lagt ned over jobcentrene.

– Politikerne besluttede sig for en struktur, hvor kommunerne fik ansvaret, hvilket er specielt, når man fra politisk side samtidigt har udtrykt mistillid til kommunernes beskæftigelsesindsats. Med strukturreformen sikrede man en mere stram styring af kommunernes indsats på beskæftigelsesområdet med blandt andet krav om mere dokumentation og med mulighed for at styre gennem den kommunale refusion, siger Dorte Caswell og uddyber:

– Forskellige former for refusionsændringer har været et styringsredskab, der langt hen ad vejen har virket. Kommunerne har i store træk ladet sig styre, men nogle har decideret løbet efter den styring for at få den højest mulige refusion. Det har til gengæld haft nogle utilsigtede sideeffekter, som vi har været vidne til. Et eksempel er det stærke fokus på rettidighed, som herskede i en periode. Når man indkalder til møde hver tredje måned for at opfylde kravet om rettidighed, selv om det, man skal tale om – det kunne være en udtalelse fra en speciallæge – først bliver afklaret ugen efter, kan oplevelsen for både professionel og borger være, at der ikke er noget relevant at tale om.

Dorte Caswell understreger, at når forskningen har vist, at samtaler har effekt, er det netop under forudsætning af, at der er noget relevant at tale om.

– Så forestillingen om, at de hyppige samtaler har en positiv effekt, bliver undermineret af nogle af de uhensigtsmæssigheder, der ligger i, at der bliver styret efter processer frem for efter indhold.

Og det, mener Dorte Caswell, har været en af de store udfordringer ved jobcentrene.

– Men det er ikke overraskende, at kommunerne har tilstræbt at leve op til de forskellige proceskrav. De har dårligt haft råd til andet.

Stram styring

Den stramme styring har også betydet, at jobcentrenes første tiår ikke har været præget af den helt store arbejdsro. Man taler om, at beskæftigelsesområdet har været ramt af en reformstorm – en beskrivelse, som Dorte Caswell nikker genkendende til. Og på spørgsmålet om, hvorvidt reformerne har haft mulighed for at slå igennem, svarer Dorte Caswell:

– Der har været nogle groteske tidsrammer, ofte med korte høringsfrister og med lovgivning og bekendtgørelser, der er blevet offentliggjort så sent, at det har givet vældig dårlige vilkår for ordentlig implementering blandt ledelse og medarbejdere i jobcentrene, senest så vi det med sygedagpengereformen. Kommunerne har været så overvældede af nye reformer og ændringer og har været nødt til hele tiden at stå på spring for at implementere den næste reform. Det har været en overlevelseskamp i meget lang tid. At håndtere driften under den reform-tsunami kræver en organisation, som er klar til at hoppe og springe sådan overnight, når der er kommet en ny politisk ændring.

Kritik fra statsrevisorerne

Reformhastigheden har været et tilbagevendende tema i hele jobcentrenes levetid, og er noget, som Dansk Socialrådgiverforening igen og igen har advaret imod. Og i foråret 2016 blev det også for meget for statsrevisorerne, som udtalte kritik af, at Beskæftigelsesministeriet først meget sent sørgede for et sikkert grundlag for kommunernes udmøntning af førtidspensions- og fleksjobreformen, kontanthjælpsreformen og sygedagpengereformen, som trådte i kraft i perioden fra 2013 til 2015.

Statsrevisorerne kritiserede blandt andet, at ingen af bekendtgørelserne og vejledningerne blev offentliggjort mere end syv arbejdsdage før reformerne trådte i kraft – og at fire af bekendtgørelserne blev offentliggjort, efter loven var trådt i kraft og med en forsinkelse på i gennemsnit 67 arbejdsdage. Derudover påpegede statsrevisorerne, at rammerne for de kommunale it-systemer ikke var klar til tiden.

Helhedens nødvendighed

Til trods for reformhastigheden mener Dorte Caswell, at nogle af de seneste reformer har potentiale til at bevæge beskæftigelsesindsatsen i retning af en mere helhedsorienteret indsats.

Hun pointerer, at den helhedsorienterede indsats retorisk aldrig har været ude af lovgivningen, men i takt med at målgruppen for beskæftigelsesindsatsen er blevet bredere, så er der i stigende grad indbygget helhedsorienterede elementer i den praksis, som kommunerne er forpligtede til at etablere.

Hun fremhæver ressourceforløbene, som i parentes bemærket Dansk Socialrådgiverforening har været med til at anbefale.

– Jeg synes faktisk, at de seneste reformer, både kontanthjælpsreformen fra 2013 og reformen af førtidspension og fleksjob fra 2012 – og implementeret fra 2013 – signalerer et skifte til en mere helhedsorienteret tilgang til borgeren. Der bliver anslået nogle nye takter, som på den ene side fortsætter den disciplinerende linje, men samtidig giver plads til en mere rummelig og helhedsorienteret tilgang. Jeg tænker blandt andet på ressourceforløbene, som jo oplagt rummer en mere helhedsorienterende tænkning. Det betyder, at der bliver bedre plads til nogle mere klassiske socialfaglige forståelser af helhedens nødvendighed, hvor man i højere grad kan lave indsatser til de borgere, som har andre problemer end ledighed. Samtidig er der sket en udvikling i, hvad jobcentermedarbejderne ser som deres centrale opgave. I 2001 lå hensynet til borgerens ønsker og behov øverst, mens hensynet til de lokale virksomheder lå nederst. I dag ligger fokus på virksomheder langt oppe på listen, mens hensynet til borgerens ønsker er placeret langt lavere.

Hun vurderer, at også synet på socialrådgivernes rolle i beskæftigelsesindsatsen har ændret sig.

– Hvis jeg skulle tegne udviklingen i synet på socialrådgivernes rolle hen over perioden, hvor ideen til jobcentrene opstod og så til i dag, vil jeg sige, at man er gået fra at betragte det som en legitim socialfaglighed, som langsomt blev lagt for hån af politikere, og nu er tilbage til en forståelse for, at man har brug for de socialfaglige kompetencer, fordi borgergruppen i jobcentrene er så kompleks, som den er. Jeg tænker det som en bølgegang både i diskursen og også den måde, man har arbejdet med det i praksis. Nogle kommuner har nærmest bemandet sig væk fra socialfagligt uddannet personale, og andre kommuner har fastholdt en relativ høj grad af socialfagligt uddannede medarbejdere.

Lokalpolitisk kamp

Om beskæftigelsesindsatsens udvikling fremover mener Dorte Caswell, at refusionsreformen fra 2016, der gør op med, at det er økonomiske incitamenter, der afgør, hvilken indsats den enkelte ledige får – og nedsætter refusionen til 20 procent over en tidshorisont på et år – vil ændre beskæftigelsesindsatsen markant.

– Refusionsreformen trækker en linje i sandet i forhold til den meget stramme statslige styring af jobcentrene. Groft sagt er signalet til jobcentrene nu: I skal bare gøre, hvad der virker, ellers kommer det til at koste jer dyrt. Man står ved en skillevej, hvor jobcentrene fra at være et meget centralt styret område kommer til at være i mere åben konkurrence med de øvrige velfærdsområder i kommunen som ældreområdet og skoleområdet, hvor kommunalpolitikerne i højere grad selv beslutter, hvor mange penge de vil bruge på beskæftigelsesområdet, forklarer Dorte Caswell og uddyber:

– Den ene vej handler om, at nu hvor processtyringen begrænses, så drosler vi ned på beskæftigelsesaktiviteterne. Og den anden vej er en strategi om at investere massivt i beskæftigelsesområdet, for vi har ikke med den lave refusion råd til, at folk bliver hængende i systemet. Det ser vi allerede takter til, og det er lokalpolitisk formet i højere grad, end det har været tidligere, og det betyder, at vi fremover kan forvente at se endnu større kommunale forskelle i beskæftigelsesindsatsen.

 

KILDER:

Ud over interviewet med Dorte Caswell er artiklen skrevet på baggrund af følgende skriftlige kilder:

”Strukturreformens ømme tæer – hvor klemmer skoen på beskæftigelsesområdet?”, Tidsskrift for Arbejdsliv, 8. årgang nr. 4, 2006, af Dorte Caswell og Bodil Damgaard.

”Social- og beskæftigelsespolitikken på vej ud af jernburet?” af Dorte Caswell, Tanja Dall, Mikkel Bo Madsen, Aalborg Universitet, Institut for sociologi og socialt arbejde og Professionshøjskolen Metropol, Institut for socialt arbejde. Udenfor nummer 30/2015

”Frontlinjearbejdet i leveringen af aktiv beskæftigelsespolitik – hvordan faglige, organisatoriske og styringsmæssige kontekster påvirker dette” af Dorte Caswell og Flemming Larsen, Tidsskrift for Arbejdsliv, 17. årg. Nr. 1, 2015.