Professor om skøn, magt og retssikkerhed: ”Det socialfaglige skøn risikerer at blive marginaliseret”

Det socialfaglige skøn har stor betydning på det specialiserede socialområde. Men skønnet risikerer at komme i klemme mellem jura og økonomi, som udgør områdets to andre ben. Det er et af de vigtige budskaber i ”Magtudredningen 2.0 – Skøn, magt og retssikkerhed”, som professor i sociologi ved Copenhagen Business School (CBS) Nanna Mik-Meyer har været med til at skrive. Sammen med de to andre forfattere har hun fået indblik i, hvordan afgørelser på det specialiserede socialområde bliver til i praksis, og i bogen giver de en nuanceret forståelse af vilkårene bag kommunernes afgørelser.

– Det ligger i lovgivningen, at socialrådgivere skal bruge deres faglige skøn til at komme frem til en afgørelse. Skønnet bliver ikke kontrolleret af en ekstern partner. Det gør juraen. Den kontrolleres af Ankestyrelsen, mens kommunerne selv holder øje med økonomien. Jeg siger ikke, at det er vigtigt at kontrollere det socialfaglige skøn, men det risikerer at blive marginaliseret, for med kontrol af de to andre ben opstår der et magthierarki, som medfører, at der er risiko for, at der ikke er så meget opmærksomhed på kvaliteten af skønnet, siger Nanna Mik-Meyer.

Når det juridiske får forrang fremfor den socialfaglige analyse, bliver det den juridiske dokumentation, der skrives og gemmes i sagen, som kommer til at tælle mest. Nok er proceskrav væsentlige, men den oplevede retssikkerhed kan ikke reduceres til overholdelse af jura, pointerer Nanna Mik-Meyer. Den oplevede retssikkerhed opstår i mødet mellem borger og forvaltning og afhænger af tid, relationer og faglig dømmekraft. Derfor er der god grund til at interessere sig for, hvordan det faglige skøn udfoldes i praksis.

– Som myndighedspersoner har socialrådgivere magt, og magt er ikke uproblematisk. Samtidig er det komplekst at afgøre, hvilken hjælp der er den bedste for en borger. Det kan man ikke sætte på formel. Man kan for eksempel ikke sige, at alle forældre til børn med autisme skal tildeles x, y og z, for familier og børn er forskellige, siger professoren.

En socialrådgiver siger i bogen: ”I vores kommune regner vi med, at det er normalt at købe omkring otte par sko om året til et barn, når man tæller både sandaler, støvler og alt det andet med. Men så har vi nogle børn med særlige udfordringer, fordi de slider mere på skoene, ødelægger dem, eller fordi deres funktionsnedsættelse gør, at de kaster dem væk. Vi har en norm, og så vurderer vi, hvad der kan ydes ud over det.”

Det er den enkelte socialrådgivers ansvar at kende til jura, økonomi, og hvad det socialfaglige skøn bygger på: Hvad er problemet, hvor stort er det, og hvordan kan det afhjælpes? Det diskuterer man i sit team, hvor deltagerne skal have fagligheden med sig, forklarer professoren.

– Den socialrådgiver, som har sagen, skal lytte til de involverede borgere og i sidste ende træffe en beslutning. Det er især svært, hvis tiden ikke er tilstrækkelig, siger Nanna Mik-Meyer, som har skrevet magtudredningen sammen med lektor Anne Mette Møller fra Institut for Organisation på CBS og sociologistuderende Erika Ausker, som har lavet hovedparten af interviewene og er studentermedhjælper samme sted.

Skævt billede

Analysen af retssikkerhed på socialområdet bygger på interviews med medarbejdere/sagsbehandlere fra kommuner og i Ankestyrelsen.

– En pointe i vores undersøgelse er, at kommunerne nødig vil ende på danmarkskortet over fejl i sociale sager. Det gør det oplagt at prioritere det juridiske ben, siger Nanna Mik-Meyer.

Hun taler om det danmarkskort, som har eksisteret siden 2017 og viser, hvor mange sager Ankestyrelsen omgør i de enkelte kommuner. Det vil sige andelen af realitetsbehandlede klagesager, der ændres, ophæves eller hjemvises.

Kortet kan give det indtryk, at en hjemvisning betyder, at kommunen har truffet en forkert afgørelse. Men Ankestyrelsen afprøver ikke det faglige skøn og dermed ikke, om selve afgørelsen er den rigtige. Styrelsen vurderer alene det skriftlige materiale og kontrollerer, om kommunen har fulgt de formelle krav til sagsbehandling, dokumentation og begrundelse.

– Ofte forklarer sagsbehandlerne, at de oplysninger, som mangler i sagen, ikke nødvendigvis er afgørende for udfaldet af sagen. Men når medierne skriver om den høje omgørelsesprocent, bliver det læst som fejl i de faglige afgørelser, og ikke som procedurefejl, siger Nanna Mik-Meyer.

Hun mener, at fejlopfattelsen indebærer en risiko for, at socialrådgivere mister legitimitet på et forkert grundlag.

– Medier og politikere skal være varsomme med at lave historier på et forkert grundlag, for det skaber mistillid, hvis der opstår en forestilling om, at socialrådgivere ikke kan finde ud af deres arbejde. De mennesker, vi har interviewet til bogen, optræder anonymt. Derfor har de kunnet svare ærligt, og det er vores bedste vurdering, at socialrådgivere gør et fint stykke arbejde i de rammer, de har.

Mere jura er ikke svaret

Kravet om fyldestgørende dokumentation betyder, at kommunerne skal indhente stadig flere oplysninger, ofte i et omfang, der opleves som ude af proportioner med sagens karakter. Men ifølge forfatterne ved ingen, hvor tit omgørelser fører til ændringer, når kommunen behandler sagen på ny.

– Ingen har sikker viden om, hvor vidt fejlene er så graverende, at afgørelserne ville være blevet anderledes, hvis fejlene ikke havde været der, siger Nanna Mik-Meyer.

Der har været forslag fremme om en forvaltningsdomstol efter svensk forbillede. Antagelsen er, at hvis borgernes retssikkerhed er under pres på grund af problematisk sagsbehandling i kommunerne, må løsningen være mere jura. Men ifølge professoren fra CBS er det en fejlslutning, fordi der netop er den begrænsning for Ankestyrelsens prøvelse, at man vurderer, om procesreglerne er overholdt, og om skønnet er udøvet korrekt. Men Ankestyrelsen vurderer ikke resultatet af arbejdet, altså selve afgørelsen.

– Så længe vi ikke ved, om der mangler faglighed i afgørelserne, er der ingen grund til at lave en domstol. Hvis afgørelserne er korrekte, er fejlene jo ikke graverende, siger hun.

Det vil være interessant at undersøge, hvordan det går i de sager, Ankestyrelsen vil have omgjort. Nanna Mik-Meyer har ikke umiddelbart planer om at stå for sådan en kortlægning. Det vil heller ikke være en nem opgave, for der kan også komme nye informationer frem under sagsbehandlingen i Ankestyrelsen, typisk fordi borgeren har hyret en bisidder, som gør opmærksom på, at der mangler oplysninger i sagen.

– Ankestyrelsen kan sidde med et materiale, som socialrådgiveren i kommunen ikke kendte til, da hun traf afgørelsen. Derfor kan man ikke nødvendigvis sammenligne kommunens sagsbehandling en til en med det resultat, som en uvildig myndighed ville finde frem til, forklarer Nanna Mik-Meyer.

Prioriter tre ting

Nanna Mik-Meyer peger på, at retssikkerheden på det sociale område i høj grad knytter sig til borgernes oplevelse af forløbet. Derfor skal socialrådgivere altid have borgeren i centrum.

– De skal inddrage borgeren, lytte til borgeren og beskrive afgørelsen, så borgeren forstår den. Hvis man har meget travlt som socialrådgiver, er det afgørende at prioritere de tre ting. Det er svært for borgere at have en sag kørende i lang tid, så hvis vi skal styrke retssikkerheden, kunne man overveje, hvad der svarer til en kræftpakkeløsning, hvor der sættes tid på, hvor lang tid en sag må vare, siger Nanna Mik-Meyer, som i sin tidligere forskning har interviewet borgere med sociale sager.

– Vælger man den løsning, skal ressourcerne følge med, eller kravene til andre dele af sagsarbejdet ændres.

Tid som afgørende faktor

I undersøgelsen fortæller socialrådgiverne om et stort arbejdspres – de interviewede kommunale sagsbehandlere har mellem 40 og 130 sager hver. De fortæller om den tid og den faglige omtanke, som de investerer i hver enkelt sag – og at det er svært og tidskrævende at udøve et kvalificeret fagligt skøn og samtidig dokumentere grundlaget for beslut¬ningen på fyldestgørende vis.

Forfatterne henviser desuden til Dansk Socialrådgiverforenings vilkårsundersøgelse, som viser, at 65 procent af socialrådgiverne betegner deres arbejdspres som ”højt” eller ”meget højt”. Kun tre ud af ti ser det som ”passende”.

Dansk Socialrådgiverforening efterlyser et loft over, hvor mange udsatte børn én socialrådgiver kan have ansvar for. Så vidt går forfatterne ikke i bogen, men de peger på, at arbejdspresset er en åbenlys forklaring på processuelle fejl og mangler.

– Vi er påpasselige med at anbefale løsninger i bogen, men det er klart, at det er et problem, hvis der hele tiden skrues op for kravene til den juridiske dokumentation. Socialrådgivere siger, at Ankestyrelsen kræver mere dokumentation end tidligere, og i kommunerne er der stort fokus på økonomien, for budgetterne på det specialiserede socialområde overskrides hele tiden. Når man maksimerer på alle niveauer, rejser det et behov for at se på socialrådgivernes arbejdsvilkår i stedet for udelukkende at interessere sig for omgørelsesprocenten, siger Nanna Mik-Meyer.

Hun anbefaler, at både nationale og lokale politikere stiller dette spørgsmål: Har socialrådgivere flere sager, end at de kan nå at lave partshøring, indsamle økonomisk overblik og beskrive sagsbehandlingen, så den lever op til Ankestyrelsens krav?

– I det gode socialfaglige arbejde er man opmærksom på, om der er tid til at arbejdet. Derfor er det interessant at se på de forskellige vilkår, socialrådgivere har kommunerne imellem. Når der nogle steder er stor personaleudskiftning, peger det på, at vilkårene er for ringe. Personaleudskiftninger stjæler også tid fra sagsarbejdet.

Efterlyser kvalificeret debat

Selv om der ifølge Nanna Mik-Meyer er al mulig grund til at se på problemstillingen, holder politikerne sig tilbage.

– Det er smukt at sige, at staten ikke skal blande sig i den kommunale selvforvaltning, men når en problemstilling går på tværs af kommunerne, og de socialfaglige budgetoverskridelser sker år efter år, er politikerne nødt til at se på det. Vi får flere sårbare borgere, blandt andre unge med angst og stress, så området vokser og vokser. Når jeg som sociolog ser et strukturelt problem, må løsningen også være strukturel. Det er en politisk diskussion, og der er brug for, at lokal- og landspolitikere debatterer, hvad velfærdssamfundet skal kunne både nationalt og kommunalt, siger professoren.

Politikere kan bruge denne udgivelse i magtudredningen til at få en bedre forståelse for, hvilke dilemmaer der er på spil i det specialiserede socialområde.

– Vi forsøger at beskrive et udskældt område, så det er til at forstå og dermed til at diskutere. Vi ser det som en oplysningsbog, som gerne skal kvalificere den offentlige samtale, siger Nanna Mik-Meyer.

Socialrådgivere kan måske bruge bogen til at føle sig genkendt.

– Meget garvede socialrådgivere vil sikket sige, at de allerede ved det, vi skriver om, mens mindre garvede kan få et indblik i, hvordan Ankestyrelsen tænker. Begge grupper kan bruge bogen til at se på deres arbejde udefra i en lidt større kontekst. Det er altid godt at se sit arbejde i et lidt større perspektiv, fordi det giver kvalitet til samtalerne mellem ledere og medarbejdere, siger Nanna Mik-Meyer.

---

Fakta om bogen

”Magtudredningen 2.0 – Skøn, magt og retssikkerhed” bygger på interviews med 35 medarbejdere fra fem kommuner og i Ankestyrelsen.

I kommunerne interviewede forfatterne Nanna Mik-Meyer, Anne Mette Møller og Erika Ausker 19 sagsbehandlere, teamledere og jurister og i Ankestyrelsen 16 jurister på ledelses- og medarbejderniveau.

Interviewguiden omfattede følgende emner:

• Skønnets rolle i komplekse sager
• Forklaringer på omgørelser
• Forståelser af god sagsbehandling
• Erfaringer med samarbejdet mellem kommuner og Ankestyrelsen

“Magtudredningen 2.0 – Skøn, magt og retssikkerhed” er udgivet af Aarhus Universitetsforlag og koster 100 kr. som bog. Den, og de andre udgivelser i serien Magtudredningen 2.0, kan hentes gratis som lyd- eller e-bog på unipress.dk.

---

Hvad er ’Magtudredning 2.0’?
Magtudredningen 2.0 undersøger, hvordan demokrati, magt og politiske processer har udviklet sig i Danmark siden årtusindskiftet. Med ny forskning belyses mediernes rolle, folkestyrets institutioner og borgernes demokratiske deltagelse i en tid med hastige samfundsforandringer.

» Læs mere på ps.au.dk/magtudredningen-20 – hvor du også kan læse om aktuelle arrangementer og den gratis bogserie.