Høringssvar til lovforslag om bekæmpelse af ungdomskriminalitet

Til

Justitsministeriet
Slotsholmsgade 10
1216 København

Dansk Socialrådgiverforening skal takke for muligheden for at afgive høringssvar til lovforslaget om bekæmpelse af ungdomskriminalitet. Dette høringssvar skal ses i sammenhæng med Dansk Socialrådgiverforenings høringssvar til forslag til lov om ændring af Serviceloven, Lov om voksenansvar og Lov om socialtilsyn.

Det nuværende system er godt – hvorfor skal det kasseres?

Dansk Socialrådgiverforening er meget uforstående overfor, at der skal indføres et nyt system til at tage sig af kriminelle børn og unge. Det nuværende system med udgangspunkt i kommunerne, Serviceloven og et tæt samarbejde mellem alle relevant parter har virket særdeles godt. Ungdomskriminaliteten er faldet markant år efter år: det samlede antal unge mellem 10 og 17 år, der blev mistænkt eller sigtet, faldt 50 % fra 2006 til 2017. Faldet var størst for de yngste: for børn mellem 10 og 14 år var faldet 68 %.

Systemet er løbende udviklet med metodeudvikling og en tættere koordinering mellem alle instanser i både forebyggelsen og i arbejdet med kriminelle unge. Koordinering mellem politi, socialforvaltning, skole, fritidstilbud etc. fungerer stadigt bedre, og når det er bedst, så inddrages også jobcentret og uddannelsesstederne. Det er fx centralt i det områdebaserede arbejde i udsatte boligområder.

DS er helt uforstående over for, at dette system nu skal skubbes til side, og vi kan konstatere, at det sker uden rimelige begrundelser. I de generelle bemærkninger nævnes, at den nuværende indsats ”mangler fælles retning og konsekvens” (s. 24). Det billede kan DS ikke genkende, det er netop disse målsætninger, der er arbejdet med i kommunerne i en årrække. Der kan uden tvivl ske forbedringer i nogle af de 98 kommuner, og hvis man finder problemer i det nuværende system, så skal der selvfølgelig handles på dem. Men i stedet skubbes systemet bare til side. Vi finder det særlig problematisk, fordi det system, der sættes i stedet, har meget alvorlige mangler og skævheder. I værste fald kan det skade arbejdet med unge kriminelle.

Den kriminelle lavalder sættes reelt ned til 10 år

Formelt ændres den kriminelle lavalder ikke, men i praksis sættes den ned til 10 år. Børn ned til 10 år skal nu ind i et system med et domstolslignende nævn, hvor indsatserne er strafbetonede, og hvor pædagogik og udvikling får svære vilkår. Et system, der kan sætte børn ned til 10 år i sikrede institutioner, der i stigende grad ligner fængsler, ikke mindst efter de foreslåede ændringer i lovforslaget om ændringer Serviceloven mv. Vi kan ikke se det på anden måde, end at den kriminelle lavalder i praksis er sat ned, og det vender vi os klart imod.

Ydermere er der uklarhed om afgrænsningen af, hvilke børn mellem 10 og 14 år, der efter skal til Ungdomskriminalitetsnævnet. Efter § 2.2 er det børn, der ”vurderes at være i særlig risiko for at begå yderligere kriminalitet”. Bemærkningerne opregner en række faktorer, som skal vurderes, men tolkningen forekommer ikke entydig. Formuleringer om, at et barn ”har været i kontakt med psykiatrien”, at det ”har et stofmisbrug”, eller at et barn fra fx et udsat boligområde ”omgås” kriminelle børn og unge (s. 110) er så åbne for tolkning, at der vil være et element af vilkårlighed i vurderingen af dem. Og politiets afgørelse kan ikke ankes.

Pædagogik og social indsats vs. Straf og konsekvens

Dansk Socialrådgiverforening oplever, at lovforslaget sammen med lovforslaget om ændringer i Serviceloven mv. markant svækker et børnefagligt helhedssyn, og at det nedprioriterer betydningen af børnenes og de unges udsathed og de risikofaktorer, der fylder i deres liv. Familiedynamikker, der kan være definerende for børnene, glider også ud af billedet. I stedet skifter fokus til straf og hurtig konsekvens.

I arbejdet med børn i eller på vej ind i kriminalitet er det meget vigtigt at tale med dem om det, de er ude i, og at få dem til at åbne for de voksne og lægge kortene på bordet. Ved pædagogisk indsats og relationsarbejde skal de bringes til at forstå, hvad de har gang i, og de skal få tillid til, at de sammen med gode voksne kan skifte spor. Familien, slægten, netværket og skolen, fritidstilbud etc. er alle vigtige faktorer i den forbindelse. De bør være i et tæt samarbejde med et stærkt relationsarbejde, ikke mindst for at kunne bringe børnene og de unge til uddannelse og beskæftigelse, der jo er helt centralt for dem. I denne måde at gå til opgaven kan man godt stramme til med faste rammer om børnene og de unge, man kan godt være konsekvente og vedholdende. Det giver Serviceloven, loven om voksenansvar mv. mange muligheder for, det behøver vi ikke et nyt system til.

Hele det nye system er præget af en traditionel straforienteret tænkning, som kan medføre, at barnet/den unge ikke åbner sig men skjuler forholdene for at undgå at inkriminere sig selv. Afgørelserne ligner domme, og sociale og pædagogiske indsatser får præg af straf, der ydermere i mange tilfælde ikke kan ankes. Anbringelser kan komme til at ligne en langvarig alternativ form for indespærring (op til 4 år), og tilsynet fra Ungdomskriminalforsorgen fremstår i §§ 48 og 50 som envejs diktater til børnene og de unge, som kan følges op med ”foranstaltninger” hvis de ikke efterlever det besluttede. Sagen kan også tilbagesendes til nævnet, der kan trappe indsatsen op, i sidste instans med indespærring på sikrede institutioner. Det hele suppleres med ændringerne i ungepålæg og de mange strafbetonede ændringer på de halvsikrede og sikrede institutioner i lovforslaget om ændringer i serviceloven mv.

Der er lang erfaring med at bruge tvang over for udsatte børn og unge, og det er forskningsmæssigt dokumenteret, at det ofte virker stik imod hensigten. Relationsarbejdet bliver sværere, og børnene kan blive modspillere, som skjuler deres handlinger, følelser og reaktioner, og som laver skintilpasning – eller går til modstand. Der vil ofte opstå en ’jer mod os’-kultur med flere konflikter, og det kan åbne for det, som absolut ikke må ske: at børnene og de unge vender sig fra de gode voksne, og at ungegruppen overtager socialiseringen. Og ungegruppen er jo bl.a. bandemedlemmer, som bruger fængsler og lukkede institutioner til målrettet rekruttering.

Straksreaktioner efter § 12 er et af de instrumenter, der vil blive brugt flittigt i det nye system. Man kan forestille sig, at det bliver systemets umiddelbare standardreaktion. Men uanset det, så er instrumentet svagt beskrevet. Selve kriterierne for, hvornår straksreaktion skal anvendes, er uklare. § 12.2 slår fast, at det er, når ”barnet eller den unge har adfærdsproblemer eller udviser negativ adfærd af en sådan karakter, at er risiko for, at barnets eller den unges udvikling er i fare”. Det er en formulering, der er åben for fortolkning.

Reaktionerne skal iværksættes hurtigt og være kortvarige, men længden er ikke angivet, og indholdet er uklart. I bemærkningerne nævnes, at ”der vil ikke kunne opregnes en udtømmende liste over de straksreaktioner, der vil kunne anvendes”, de skal bare ”angive en eller flere konkrete handlepligter for barnet eller den unge, som vurderes egnede til at bidrage til løsningen af barnets eller den unges problemer” (s. 126). Med de formuleringer må man forvente, at det bliver forskelligt, hvordan der arbejdes med disse reaktioner.

Straksreaktion skal have ”er klart opdragende og dermed udviklingsmæssigt sigte” (s. 125), men der er ikke redegjort for, hvordan man kan sikre det. Der er indlysende en risiko for, at børnene og de unge vil opleve dem som en ren straf, udmålt per refleks og uden dialog og frivillighed. Handlinger, der retter op på skader fra kriminalitet, kan være særdeles relevante som led i oprydningen og sanktioneringen. Men forudsætningen er frivillighed, en god dialog og et relationsarbejde, der giver børnene og de unge forståelse og motivation, så de kan gennemføre og især kan bruge forløbet til at løfte sig fri af en kriminel udvikling. Det er en veldokumenteret viden fra metoden ’genoprettende ret’, som bruges flere steder i verden. Desværre giver lovforslaget ikke tro på, at det vil blive brugt sådan. Frivillighed og motivation kan fx være svær at se, når lovforslaget peger på politiets hjælp til at fastholde børnene og de unge i at gennemføre det, de er pålagt.

I det nye system er der også uklarhed om, hvad der sker, hvis børnene/de unge ikke følger det besluttede. Både Ungekriminalforsorgen og kommunen skal fører tilsyn med det, og alvorlige eller tilbagevendende overtrædelser skal indberettes til Ungdomskriminalitetsnævnet. Det kan så efter § 51 pålægge kommunen at gennemføre en bestemt indsats, som ”om nødvendigt skal ske ved politiets bistand”. Lovforslaget fortæller dog ikke, hvad der sker, hvis et barn eller en ung stadig ikke efterlever det besluttede. DS mener ikke, at man kan læse lovforslaget anderledes, end at nævnet så vil kunne optrappe indsatserne, fx ved at beslutte, at et barn eller en ung skal anbringes – og om nødvendigt på en sikret institution. Vi kan kun læse lovforslaget sådan, at særligt vanskelige børn og unge kan ende i sikrede institutioner, når de ikke efterlever straksreaktioner eller ikke medvirker i langvarige forbedringsforløb. Det er et resultat, som ikke vil føre til mindre kriminalitet men snarere til mere forhærdede kriminelle unge.

Samtale med og inddragelse af børnene og de unge står meget svagt

Samtaler med børnene og de unge står generelt svagt i lovforslaget. Fx står der intet i §§ 2.2 og 10.2 om, at børn mellem 10 og 14 år skal høres i forbindelse med den vigtige beslutning om, hvorvidt deres sag skal i Ungdomskriminalitetsnævnet – selvom kriterierne for at komme det altså er uklare. Ved nævnets pålæg om en straksreaktion eller om et forbedringsforløb står der heller ikke noget om høring eller samtykke, bortset fra ved nogle af beslutningerne om anbringelse. Det er også uklart, om børnene og de unge skal høres i forbindeles med nævnsbeslutninger om hjemgivelse efter § 22.

Lovforslaget er præget af en snæver juridisk tænkning, idet børn og unge over 12 eller 15 år får formelle rettigheder til at deltage, få aktindsigt, blive hørt på særlige tidspunkter i processen, får ret til bisidder og advokat i nogle situationer – hvorefter systemet beslutter og styrer. Den svage betoning af samtalerne med børnene og de unge er i modstrid med det, der ellers igen og igen understreges: at barnet skal inddrages og høres i en børnesag. Det er en forudsætning for, at det kan forstå og forholde sig adækvat til forløbet, og at vi undgår, at systemets handlinger i sig selv bliver traumatiserende for dem.

Lovforslaget har også en ufølsom måde at gå til børnene på i §§ 37 og 38.4 om, at barnet skal være til stede i nævnet under mødet, og at det kan hentes af politiet, hvis det ikke er der. Det vil nogle børn opleve som meget voldsomt, i værste fald som et overgreb. Men det er ikke en problemstilling, som lovforslaget overhovedet forholder sig til. Politiet får igen og igen roller og opgaver, som burde være pædagogiske, et forhold, der også ses i lovforslaget om ændringer i Serviceloven mv.

Børnesagkyndige i alle sager i Ungdomskriminalitetsnævnet

I § 6 bestemmes det, at nævnet i sager om børn mellem 10 og 14 år skal bistås af en børnesagkyndig. DS vurderer, at nævnet med sin ret snævre sammensætning – dommer, politiembedsmand og kommunal repræsentant – har behov for en børnesagkyndig i alle sager. Børn- og ungeudvalget har i dag i alle sager om tvangsanbringelse to børnesagkyndige med, og i alle andre børnesager er socialfaglige og børnesagkyndige fra forvaltningen med til at behandle sagerne. Det forekommer derfor paradoksalt, at der ikke altid er børnesagkyndige i nævnet.

Retssikkerheden i det nye system er kritisabel

Retssikkerheden i det nye system har alvorlige mangler. Politiet er i dag en vigtig og skattet aktør i både præventivt arbejde og den egentlige kriminalitetsbekæmpelse, men de får i det nye system en dobbeltrolle ved både at skulle afgøre, om et barn mellem 10 og 14 år skal i Ungdomskriminalitetsnævnet, og bagefter være en af de tre, der afgør sagen i nævnet (selvom det camoufleres lidt ved, at politifolk ikke må møde i nævnet i uniform). Det er formelt forkert, at politiet både er den, der bærer sagen frem, og ’dommer’ i nævnet, og det kan skade politiets forhold til børnene. De må opleve, at politiets rolle er uklar, og at åbenhed over for politiet kan medføre, at de ender i nævnet med de konsekvenser, det kan udløse.

Skyldsspørgsmålet er for unge mellem 15 og 18 år efter §§ 2.1 og 10.1 afgjort af retten, inden sagen kommer i nævnet. Børn mellem 10 og 14 år kommer imidlertid efter §§ 2.2 og 10.2 i nævnet uden afgørelse af skyldsspørgsmålet. Det afgøres heller ikke senere, der er ingen vidneførsel og ingen vurdering af beviser. Det er alene politiets vurdering, om barnet er ”mistænkt for personfarlig kriminalitet eller anden alvorlig kriminalitet” og er ”i særlig risiko for at begå yderligere kriminalitet”. Dermed kan børnene komme i nævnet efter en tolkning fra politiet eller i værste fald på en falsk mistanke – og så alligevel få pålagt vidtgående indsatser, som de kan opleve som sanktioner.

Retssikkerhedsmæssigt er det også en alvorlig mangel, at der ikke er ankemulighed ift. straksreaktioner og forbedringsforløb. Der kan efter § 55 kun ankes over anbringelser, tilbageholdelse under en anbringelse, opretholdelse af en anbringelse, tvangsmæssig undersøgelse på institution o.l. samt ændring af anbringelsessted. Både børnenes og forældrenes retssikkerhed ift. potentielt vidtgående beslutninger om straksreaktioner og forbedringsforløb er således meget svag.

Forældrene tillægges ikke nogen konstruktiv rolle – skolen overses

Lovforslaget tillægger tilsyneladende ikke forældrene nogen konstruktiv rolle, og der er et svagt fokus på deres formelle rettigheder. Forældrene omtales stort set kun i forbindelse med bestemmelser om advokat og partsrettigheder ift. sagsakter. Det er en snæver, formel og utilstrækkelig tilgang til de mennesker, som ofte har afgørende stor betydning for, om man kan skabe en samlet indsats for at rette børnene op.

Tilsvarende er det et problem, at skolen ikke nævnes, bortset fra, at der efter § 13.1 kan være et pålæg i et forbedringsforløb om, at barnet skal ”tage ophold i et uddannelsessted”. Det nye system fokuserer på konsekvens med hurtige indgreb og sanktioner, men det ignorerer de arenaer, hvor man med en sammenhængende indsats med relevante voksne, motivation, kvalificeret undervisning og et godt relationsarbejde kan give børnene/de unge en afgørende hjælp fremad.

Alle forløb er tidspressede – der er ikke tid til grundige undersøgelser

Forløbene i Ungdomskriminalitetsnævnet er præget af hastværk. Sagerne skal efter § 25 ”fremmes med den fornødne hurtighed”, og det præciseres i bemærkningerne. En sag om børn mellem 10-14 år skal behandles senest 4 uger efter henvisningen fra politiet, og en sag om en ung mellem 15 og 18 år skal behandles senest 14 dage efter endelig dom. Det er ekstremt korte tidsfrister, som vil gøre en seriøs behandling af sagerne umulig.

Der er ikke krav om og vil heller ikke være mulighed for undersøgelser som efter Servicelovens § 50, På grund af de korte frister skal den undersøgelse af børn mellem 10 og 14 år, som kommunen efter § 29 skal lave til en indstilling til nævnet, være afsluttet inden 3 uger. En tilsvarende undersøgelse af unge mellem 15 og 18 år skal være klar til mødet i nævnet – altså inden 14 dage. Det er urimeligt korte frister, som gør det umuligt at lave en kvalificeret undersøgelse, selvom de beslutninger, nævnet skal træffe, ofte er meget vidtrækkende og betydningsfulde for barnet, familien – og for kommunernes økonomi. Man må forvente meget tynde undersøgelser som grundlag for nævnets arbejde. I bemærkningerne til lovforslaget begrundes de korte frister med, at ”barnet eller den unge skal opleve en hurtig reaktion på sin adfærd” (s. 176). DS er imod, at man går på kompromis med kvaliteten af undersøgelserne for at nå et politisk mål om at fremstå handlekraftig og hurtig. Det er blevet understreget igen og igen i diskussioner om kommunernes børnearbejde, at undersøgelser skal være på plads i børnesagerne – men det gælder åbenbart ikke for disse børn og unge. Og evnen til hurtig reaktion er ikke et validt argument mod undersøgelser: man kan godt handle både resolut og hurtigt, når et barn eller en ung begår kriminalitet, og samtidig, sideløbende give tid til ordentlige undersøgelser, det viser de daglige erfaringer fra det nuværende system.

Ydermere kan kommunerne undlade undersøgelserne helt, idet der både i § 29 og § 30 står, at de ”kan iværksætte en ungefaglig undersøgelse”. Ordet kan begrundes med, at kommunen kan undlade at iværksætte en undersøgelse, hvis den vurderer, at der ikke er behov for yderligere oplysninger. Det oplever vi også som en glidebane i sager, der kan ende med alvorlige beslutninger om et 4-årigt forbedringsforløb eller anbringelse på sikret institution.

Det fremgår af lovforslagets bemærkninger, at man afkorter forløbet ved ikke at give tid til en normal partshøring om den ungefaglige undersøgelse. Den vil først ske ved behandlingen af sagen på selve nævnsmødet, hvor barnet og forældrene vil få kunne kommentere undersøgelsen mundtligt. Den sendes til dem en uge før – hvis den er færdig, hvad undersøgelserne om unge mellem 15 og 18 måske ikke vil være. Det udhuler reglerne om partshøring og svækker forældrenes og børnenes/de unges retssikkerhed. Og så svækker det selvfølgelig kvaliteten i undersøgelsen, at de mennesker, den omhandler, ikke har ordentlig mulighed for at give deres kommentarer til fremstillingen af dem i undersøgelsen.

Det nye system er meget bureaukratisk

Det nye system er overordentlig bureaukratisk, idet der kommer en dobbelt administration med kommuner på den ene side og Ungdomskriminalitetsnævnet og Ungekriminalforsorgen på den anden. De to systemer er endda dårligt koordinerede.

Det vil give problemer, når en instans som nævnet bestemmer, hvad kommunen skal gøre – uden at kende de konkrete muligheder i kommunen, og uden at skulle betale selv. Det er opskriften på konflikt og forvirring: hvordan skal kommunen kunne udmønte en plan for den kommunale indsats, som nævnet har fastlagt ud fra hastigt gennemførte beslutninger og uden grundige undersøgelser? Vil nævnet i praksis ikke kun kunne træffe overordnede beslutninger, som kommunerne så skal udmønte konkret – muligvis på en måde, som nævnet ikke er tilfreds med?

Tilsvarende er der problemer med tilsynet. Ungekriminalforsorgen fører efter § 47 ”tilsyn med, at barnet eller den unge efterlever Ungdomskriminalitetsnævnets afgørelser”. Samtidig fører kommunen efter § 54 ”tilsyn med børn og unge, der er underlagt en afgørelse fra Ungdomskriminalitetsnævnet”. Netop et løbende tilsyn og opfølgning er centralt, når man vedtager fx omfattende forbedringsforløb. Derfor er det alvorligt, at der er uklarhed om hvem, der faktisk står for tilsynet og har kompetence i det.

Endelig kan man som eksempel nævne § 22, der fastlægger proceduren for afgørelser om hjemgivelse af en anbragt ung. Der fastlægges ret komplicerede roller og opgaver mellem kommunen og Ungdomskriminalitetsnævnet, som kan give anledning til både uenighed og konflikter, når det skal fungere i praksis.

Kommunerne mister styringen men skal betale regningen

Den nye konstruktion indebærer altså, at kompetencen til at beslutte indhold og forløb for indsatserne flyttes fra kommunerne til Ungdomskriminalitetsnævnet. Det er forbløffende og i værste fald useriøst. Nævnet vil aldrig kende den brede vifte af muligheder, som en kommune rummer – dagtilbud, skole, sociale tilbud, fritidssektoren, sundhedsordninger osv. – og slet ikke dagsformen for de enkelte tilbud. Nævnet har en repræsentant for kommunerne, men det vil oftest være fra en anden kommune, end den sagen kommer fra. Men nævnet har alligevel kompetence til at beslutte om den kommunale indsats. En af de vigtigste styrker ved det nuværende system er, at kommunen kan sætte mange tilbud og indsatser i gang velkoordineret – og i samarbejde med politiet – ud fra en konkret vurdering af situationen og barnet. Det er netop den kapacitet kommunerne har bygget op i de senere år med gode resultater. Det sætter man over styr med den mærkelige rollefordeling mellem kommune og nævn. DS vurderer, at det kan blive et alvorligt problem i bekæmpelsen af ungdomskriminalitet. Det kan svække den styrke og kvalitet, der er i systemet nu.

At kommunerne samtidig mister styringen af deres økonomi i disse sager er et forhold, vi tager til efterretning med undren. Ingen ved som nævnt, hvad regningen bliver for kommunerne, men vi kan konstatere, at man forlader princippet om, at den, der beslutter, også skal betale. Det vil gøre det meget svært for kommunerne at budgettere, og så er det opskriften på uenighed i hverdagen, når nævnet beslutter noget, som kommunen – der kender forholdene – udmønter på en måde, som måske er lidt billigere for kommunen, men som nævnet ikke er tilfreds med

Det nye system er kostbart

Etableringen af det nye system er ganske kostbart. Det giver en årlig udgift hos politiet på 78 mio. kr., i Kriminalforsorgen på 31 mio. kr. og i domstolene på 9 mio. kr. Dertil skal man så lægge store beløb til de kommunale udgifter. Størrelsen af dem er uvis, det nævnes bare, at ”omfanget drøftes med KL” (s. 104).

DS finder det urimeligt, at der afsættes så mange penge til et system med så alvorlige mangler. De penge kunne langt bedre bruges til at styrke den indsats, som kommunerne og politiet allerede har i gang med gode resultater.

Med venlig hilsen

Majbrit Berlau
Formand
Dansk Socialrådgiverforening