Høringssvar til lovforslag om ændring af Serviceloven, lov om voksenansvar og lov om socialtilsyn

Til

Børne- og socialministeriet
Holmens Kanal 22
1060 København

Dansk Socialrådgiverforening takker for muligheden for at afgive høringssvar til lovforslaget om ændring af Serviceloven, lov om voksenansvar og lov om socialtilsyn. Dette høringssvar skal ses i sammenhæng med Dansk Socialrådgiverforenings høringssvar til forslag til lov om bekæmpelse af ungdomskriminalitet.

Dansk Socialrådgiverforening finder, som nævnt i ovennævnte høringssvar, at der ikke er grund til afgørende at ændre det system, vi har i dag til at imødegå ungdomskriminalitet. I kraft af en stadigt bedre og mere koordineret indsats i kommunerne og samarbejdet med politiet er ungdomskriminaliteten faldet år efter år, så den er halveret siden 2006. For børn og unge under 15 år er faldet endda på 68 %. Den udvikling giver ingen grund til at ændre systemet så radikalt, som det sker i de foreliggende to lovforslag. Ikke mindst, fordi lovforslagene indeholder en række ændringer, som er klare forringelser ift. den måde, der arbejdes nu.

Samarbejdet mellem kommunerne og Ungdomskriminalitetsnævnet er uhyre kompliceret – og fuldt af faldgruber

Dansk Socialrådgiverforening mener, at de to lovforslag tilsammen vil medføre dobbeltadministration og et meget kompliceret samspil mellem kommunerne og Ungdomskriminalitetsnævnene. Det kan føre til bureaukrati, uklarhed og konflikter. Ikke mindst fordi det som bekendt er kommunerne, der betaler, mens nævnet beslutter. Nogle eksempler på det komplicerede samspil skal nævnes her.

Netværkssamrådene efter Servicelovens § 57c omkring børn og unge, der er mistænkt for eller har begået alvorlig kriminalitet, skal ikke længere anvendes over for børn, der er omfattet af lov om bekæmpelse af ungdomskriminalitet. Kommunen er altså ikke forpligtet til det brede, tværgående samarbejde om disse børn og unge, som samrådene skaber i dag. Det er et forsøg på at være tydelig i rollefordelingen, men det svækker helheden i kommunens arbejde med disse børn og unge.

Kommunen får ansvaret for at fuldbyrde de afgørelser, som Ungdomskriminalitetsnævnet træffer om straksreaktion, forbedringsforløb og anbringelser – men uden at bestemme indholdet. Kommunen kan selv beslutte nogle yderligere indsatser over for barnet efter Serviceloven, hvis den skønner, at det er nødvendigt. Dens forpligtelse til at administrere Servicelovens bestemmelser ud over det, der er fastlagt i nævnets beslutning, gælder stadig. Men når et barn eller en ung er i et forbedringsforløb, så kan kommunen ikke beslutte en anbringelse, der er relevant og berettiget efter Serviceloven, uden at forelægge det for Ungdomskriminalitetsnævnet først. Her er kommunens mulighed for at beslutte inden for Serviceloven altså begrænset.

Kommunen skal, efter at nævnet har besluttet et forbedringsforløb, vælge anbringelsesstedet ”i overensstemmelse med forbedringsforløbet” (s. 63). Man lovforslaget giver ingen løsning på, hvad man gør, hvis nævnet og kommunen ikke er enige om valget. Hvis kommunen fx vælger en lidt billigere anbringelse, og nævnet ikke mener, at det er ”i overensstemmelse med forbedringsforløbet”.

Kommunen skal føre tilsyn med, om der er behov for at revidere et forbedringsforløb – men den kan ikke selv beslutte det. Den skal forelægge sagen for Ungdomskrimininalitetsnævnet, der så træffer beslutningen. Kommunen, der har forudsætningerne for at vurdere, om et forbedringsforløb går, som det skal, har altså ikke kompetence til at ændre det uden at spørge nævnet – der med sin smalle bemanding, forhastede sagsgang og store afstand til virkeligheden i kommunen næppe vil have baggrund for at vurdere, om det går, som det skal, eller om forløbet skal ændres.

Hvis en frivillig anbringelse indgår i en indsats iværksat af Ungdomskriminalitetsnævnet, så kan kommunen flytte barnet eller den unge ”fx fra en sikret døgninstitution til en delvist lukket døgninstitution, forudsat at forholdene er i overensstemmelse med formålet for anbringelsen” (s 65) Igen må man håbe, at de to parter er enige om, at ”forholdene er i overensstemmelse med formålet”. Men hvis der skal ske ændringer i en tvangsanbringelse, der er besluttet af nævnet, så er reglerne anderledes. Så har kun nævnet kompetence til at ændre anbringelsen.

Endelig indføres en bestemmelse, som er meget vidtgående, men som alligevel ikke begrundes i lovforslaget. Fremover skal børn og ungeudvalget orientere Ungdomskriminalitetsnævnet om en række sager, hvor udvalgets formand træffer foreløbige afgørelser, når man ikke kan afvente et møde i udvalget. Nævnet skal orienteres om foreløbige beslutninger vedr. tvangsmæssig undersøgelse, tvangsanbringelse, anbringelse på sikrede institutioner til pædagogisk observation, tilsvarende anbringelse på særligt sikrede institutioner, videreførsel af en tvangsanbringelse, tvangsmæssig flytning i en anbringelse samt beslutninger om tvangstilbageholdelse efter Voksenansvarsloven. Ydermere vil det være Ungdomskriminalitetsnævnet, der træffer beslutning i disse sager, ”hvis de foreløbige foranstaltninger ønskes opretholdt ud over 1 måned” (s. 69). Der står ikke noget om, at det alene drejer sig om de børn og unge, der hører under lov om bekæmpelse af ungdomskriminalitet, det er formuleret sådan, at det omfatter alle børn. Hvis det ikke er en fejl, så er bestemmelsen meget svær at forstå, og den forekommer indholdsmæssig besynderlig. Det kan blive en hel del orienteringer om almindelige beslutninger inden for børn og ungeudvalgets normale kompetence – hvorfor skal Ungdomskriminalitetsnævnet orienteres om dem? Og have kompetence om opretholdelse af dem?

10-11-årige børn i delvis lukkede døgninstitutioner og afdelinger

Dansk Socialrådgiverforening er stærkt imod, at både børn og ungeudvalg og Ungdomskriminalitetsnævn skal kunne dispensere for aldersgrænsen på 12 år til delvis lukkede døgninstitutioner og afdelinger, så man også kan anbringe 10- og 11-årige der. Formålet er angiveligt at ”tilbageholde barnet eller den unge i et positivt pædagogisk og behandlingsmæssigt forløb” (s.56). Vi mener, at brugen af disse institutioner tværtimod vil kunne være direkte negativt for børnene. 10-årige hører ikke hjemme på sådanne institutioner, det er børn, der skal nås med omsorg og stærke relationer i en kvalificeret pædagogisk og behandlingsmæssig indsats i åbent regi.

§ 50-undersøgelserne udhules

De normale § 50-undersøgelser er en forudsætning for de allerfleste indsatser til udsatte børn og unge efter Serviceloven. Lovforslaget udhuler dem på flere måder.

Beslutninger i Ungdomskriminalitetsnævnet forudsætter ikke en § 50-undersøgelse men blot en meget hurtig ungefaglig undersøgelse: for 10-14 årige har man 3 uger til den og for de 15-17-årige én uge. Det er efter lovforslaget tilstrækkeligt, når nævnet skal beslutte alle de foranstaltninger efter Serviceloven, som kan indgå fx i forbedringsforløb eller en anbringelse. Det er indlysende meget svage undersøgelser, og årsagen er alene, at man skal kunne handle hurtigt og med konsekvens.

Forældrepålæg og børne- og ungepålæg vil efter lovforslaget også kunne besluttes uden forudgående § 50-undersøgelse, uanset at det kan være forpligtende og vidtrækkende pålæg, som bør svare til familiens faktiske problemer, hvis det skal give mening. Begrundelsen for at fjerne § 50-undersøgelserne er, at man skal kunne handle ”hurtigere og mere effektivt” (s. 51). Men det kan aldrig blive effektivt at udstede pålæg til en familie eller et barn, som man ikke kender, fordi man ikke har undersøgt forholdene. Det kan kun gøre pålægget vilkårligt og overfladisk: en automatreaktion for at vise handlekraft og konsekvens. Og man kan sagtens forene en relevant indsats med hurtighed, det er netop det, kommunerne er kommet langt med at udvikle i deres indsats mod ungdomskriminalitet. Når det er nødvendigt kan de handle foreløbigt og afpasset efter forholdene sideløbende med, at de gennemfører de nødvendige undersøgelser. Det forudsætter, at de organisatorisk og fagligt er gearet til det, og et lavt sagstal, så undersøgelserne kan gennemføres hurtigt.

Forudgående undersøgelse eller udredning af familiens og barnets/den unges forhold bør være indlysende, inden man skrider til indsatser og pålæg. Det understreges igen og igen i forskning og debat om børnesagerne. Det bør selvfølgelig også gælde i disse sager! De kan være meget alvorlige, og det er af stor betydning, at man rammer rigtigt i sin problembeskrivelse og i valg af indsats. Dansk Socialrådgiverforening finder det derfor meget beklageligt, at kravet om gode undersøgelser netop udhules så markant i disse sager.

Brugen af forældrepålæg og ungepålæg udvides

Samtidig med, at lovforslaget således fjerner kravet om forudgående § 50-undersøgelser inden forældrepålæg og børne- og ungepålæg, så skal brugen af pålæggene udvides. Og ”udvidelsen sker i en klar forventning om, at børn og ungepålæg skal anvendes i langt højere grad end i dag” (s. 52). Pålæggene kan fremover anvendes i alle sager, hvor barnet eller den unge mistænkes for at overtræde straffeloven, lov om euforiserende stoffer eller våbenloven. Hidtil har de skullet begå ”kriminalitet af en vis grovhed” (Serviceloven 57a. 2 og § 57b. 2). Aldersgruppen for ungepålæg udvides, så de nu kan gives ned til 10 år, hvorfor de fremover skal hedde børne- og ungepålæg. Kommunen vil således være forpligtet til hurtigt at vurdere, om der er grundlag for at meddele et pålæg i meget bredere omfang end hidtil.

Samtidig udvides handlemulighederne i børne- og ungepålæg. I dag skal de unge medvirke til at genoprette forvoldt skade, men fremover skal de også kunne pålægges at deltage i samfundsnyttigt arbejde. Dermed ændres pålæggene efter DS’ vurdering til at være en form for straf i form af samfundstjeneste i stedet for at omfatte en direkte relation til den eller de skadevoldte, hvor barnet/den unge vil kunne genoprette det, de har udsat dem for. I genoprettende ret, som det praktiseres flere steder i verden, er det netop den direkte kontakt og det aftalemæssige forhold mellem den unge og den skadelidte, og den direkte genoprettelse af det, der er forvoldt, som er afgørende. Derfor er det også et krav, at hele ’transaktionen’ foregår frivilligt, og der er ofte et element af mediation mellem parterne. Det forsvinder helt i en generel samfundstjeneste, selvom det netop er det relationelle og medierende element, der er afgørende for, at det kan have en god effekt på de unge.

Ændringen i retning af straf understreges af, at kommunen fremover straks skal rette henvendelse til politiet for at få dem til at yde bistand, hvis et barn eller en ung ikke overholder pålægget. Kommunen kan kun undlade at anmode om politiets bistand, ”når særlige forhold taler herfor” (s. 55). Der er ingen overvejelser om, hvad der skal ske, hvis en ung alligevel ikke overholder pålægget trods politiets tilstedeværelse – hvad man gør, hvis de unge ikke vil vaske brandbiler, som Eva Smith har formuleret det. Her som flere steder i lovforslag om bekæmpelse af ungdomskriminalitet sættes politiet ind som patentløsning, der skal erstatte en pædagogisk indsats, men der er ingen overvejelse om, hvad det medfører for de unge, for deres socialisering og for sagernes udvikling. Eller for forholdet til politiet, når de unge finder ud af, at det faktisk er magtesløst, hvis de unge nægter. Det kan meget let ende i frustration og skadelige konflikter. At der heller ikke er nogen overvejelse om, hvorvidt politiet har tid til at deltage i måske mange situationer, hvor et barn eller en ung skal presses til at gennemføre en sanktion i form af samfundstjeneste, understreger, at brugen af ’patentløsningen’ ikke er gennemtænkt.

DS vender sig klart imod, at man fremover skal anvende pålæg til forældre og børn og unge uden en § 50-undersøgelse, imod udvidelsen af brugen af pålæg og ikke mindst imod udvidelsen af handlemuligheden i børne- og ungeoplæggene til også at omfatte en form for generel samfundstjeneste. Vi vender os også imod, at man fremover skal (mis)bruge politiet i stedet for at sætte ind med en gennemtænkt pædagogisk indsats, udført at et kvalificeret pædagogisk og socialfagligt personale.

Stramninger på sikrede og helt og delvis lukkede institutioner

Lovforslaget indeholder en lang række stramninger på de delvis og helt lukkede døgninstitutioner og på de sikrede og særligt sikrede institutioner, som efter DS’ vurdering vil gøre dem endnu mere lukkede og i højere grad vil få dem til at ligne ungdomsfængsler – et indtryk, ikke mindst børnene og de unge vil få. DS mener, at det er en meget beklagelig udvikling.

Der indføres en ny ’formålsparagraf’ for alle opholdssteder og døgninstitutioner i Serviceloven (§ 66b), der konkretiserer, hvad institutionerne skal leve op til ift. børnene og de unge. Det forekommer unødvendigt, institutionerne er jo omfattet af den tydelige og kvalificerede formålsparagraf for den særlige indsats over for børn og unge (§ 46), den bør være nok. Men når man læser bemærkningerne, så kan man se, at formålet med den nye paragraf er at åbne for at stramme forholdene på institutionerne. Det nævnes, at det ”kan være nødvendigt at indføre mødepligt til undervisning eller andre aktiviteter” eller ”faste huslige pligter” (s. 61). Det må forstås som et signal om generelle adfærdsregler på institutionerne, der blandt andet ”skal regulere adfærd, der er kriminalitetsfremmende” (sm.st.). DS er imod, at man indfører landsdækkende regler af den art, der vil styre det pædagogiske arbejde. Og hvis man sigter mod sådanne regler, så skal det stå klart i selve lovteksten, ikke gemmes i bemærkningerne.

Forslaget følges op af et konkret krav om, at der skal være en husorden på helt eller delvis lukkede og sikrede institutioner. Socialministeren fastsætter nærmere regler om indholdet, og det fremgår allerede ret detaljeret af bemærkningerne, hvad den vil indeholde: vækning og sengetid, mødepligt til undervisning o.l., god adfærd, ro på værelserne om aftenen, regler om mobiltelefoner mv. DS er enig i behovet for at have husordner på institutionerne, men vi mener, at de må udarbejdes på den enkelte institution, som kender forholdene og har ansvaret for hverdagen, den skal ikke fastsættes i detaljer af ministeriet. Og så må den ikke fastsættes mere restriktivt end det pædagogiske sigte tilsiger – det skal ikke være en normativ ramme for institutionerne for at markere politiske holdninger og signalgivning.

Knyttet til husordenen indføres flere muligheder for at tilrettevise eller straffe børn og unge, der overtræder den. Tilrettevisning kan omfatte advarsler, forbud mod at deltage i aktiviteter, fratagelse af TV og spillekonsol samt fratagelse af mobiltelefon om natten. Der kan også blive tale om nedsættelse eller fratagelse af lommepenge, hvis der er tale om grovere overtrædelser af husordenen. DS er klart imod, at der således indføres et ’straffe-regulativ’ i disse institutioner.

Vi er også skeptiske over for, at der sker en lempelse af reglerne om fastholdelse og fysisk magtanvendelse. Der åbnes for, at personalet på alle døgninstitutioner og opholdssteder kan fastholde og føre et barn eller en ung til sit værelse, hvis vedkommende udøver ”vedvarende chikane”. Det er en udvidelse ift. nu, hvor barnet skal være til fare for sig selv, de andre børn eller personalet og andre tilstedeværende. Personalet på delvis lukkede eller sikrede institutioner får også lov til at anvende fysisk magt, hvis barnet/den unge groft overtræder husordenen ”fx hvis den unge konsekvent ikke står op og tager til undervisning” (s. 76). Eller hvis en ung fx ikke overholder reglerne om sengetider. Det er en meget stor udvidelse af mulighederne for magtanvendelse i stedet for en pædagogisk indsats. Det ville kunne føre til alvorlige konflikter, hvis fx en ung nægter at stå op, og personalet så griber ind med magtanvendelse. I DS kan vi ikke forestille os, at et ansvarligt pædagogisk personale vil ende der, men det er et meget dårligt signal at sende fra lovgiver til dem, der skal motivere og hjælpe børnene og de unge videre i deres udvikling og forståelse for, hvordan man lever sammen uden kriminalitet og konfrontationer.

DS er imod at lempe reglerne om kropsvisitation på sikrede og særligt sikrede døgninstitutioner, så man fremover kan ”undersøge kroppens overflader” og ”kræve, at barnet eller den unge tager sit tøj af”. De er endnu et skridt hen imod, at børnene og de unge kommer til at opfatte institutionerne som fængsler. Det bekymrer os, at der samtidig sker en ”optimering” af skemaet til indberetning af kropsvisitering, så man i højere grad kan klare sig med afkrydsning. Vi frygter, at indberetningen bliver forringet, ikke mindst fordi begrundelsen er, ”at der i sådanne situationer ikke vil være behov for at udfolde nærmere, hvilke særlige grunde, der lå til grund for den foretagne undersøgelse” (s. 80). DS mener, at kvaliteten i indberetningen af en så indgribende handling skal fastholdes.

Lovforslaget bestemmer, at det bliver obligatorisk at fastsætte regler om begrænsning af elektronisk kommunikation på alle delvist eller helt lukkede og sikrede institutioner. Den må kun foregå på ”nærmere afgrænsede områder og i bestemte tidsrum” (s. 78). DS er imod, at der fra centralt hold udstedes eksplicitte regler om en generel begrænsning af kommunikation. Det bør være et emne, som den enkelte institution fastlægger i sin husorden.

Der indføres TV-overvågning af fællesarealer på alle helt eller delvis lukkede eller sikrede institutioner. DS er imod det. Dels understreger det institutionernes præg af ungdomsfængsel, dels er det en afgørelse, der må træffes lokalt ud fra de konkrete forhold og kravene til det pædagogiske arbejde på stedet.

Der indføres obligatoriske døralarmer på børnenes og de unges værelser. Igen har vi et centralt diktat for pædagogiske institutioner, men indholdsmæssigt kan DS godt se en pointe i det. Det kan være med til at sikre, at børnene og de unge kan være i fred på værelserne, ikke mindst i nattetimerne. Nogle unge er erfaringsmæssigt bange for, at andre unge trænger ind til dem om natten for at chikanere dem eller begå overgreb.

Generelt indeholder lovforslaget således en detaljeret fastlæggelse af regler for pædagogikken på institutionerne. DS er klart imod det. Der bør være høje krav til det pædagogiske arbejde, men det skal ikke sikres ved, at Folketinget eller ministeriet detaljeret fastsætter mere eller mindre normative og signalprægede regler for arbejdet. Det vil være direkte kontraproduktivt. Samtidig med, at der løbende og tæt skal følges op på det pædagogiske arbejde på institutionerne bl.a. ved kvalificeret tilsyn og sparring fra tilsynsenhederne, sparring og udviklingshjælp fra fx VISO samt en løbende efteruddannelse af personalet, så skal der være rum til, at det pædagogiske arbejde kan udføres indenfor et fagligt frirum. Man skal stille klare krav til menneskesyn, etik og kvaliteten i det pædagogiske arbejde, og man skal følge op på resultaterne af arbejdet, herunder tale med børnene og de unge om, hvordan de oplever det. Det er beskæmmende at se, i hvor høj grad dette lovforslag i stedet griber til detailregulering. Og det er forbløffende, fordi det politiske mantra fra partierne bag lovforslaget ellers er, at man er imod bureaukrati og rigide regler, der kræver omfattende dokumentation og stive systemer. Samtidig sværger man generelt til evidens og vidensbasering som grundlag for det konkrete faglige arbejde. Det er umuligt at genfinde disse målsætninger i lovforslagets detaljerede regulering af hverdagen på institutionerne.

Med venlig hilsen

Majbrit Berlau
Formand
Dansk Socialrådgiverforening