Høringssvar til forslag til lov om ændring af socialtilsynsloven (mere risikobaseret tilsyn, regelforenklinger mv.).

Til

Social- og boligministeriet

Indledning

I 2014 så de fem socialtilsyn dagens lys. Der var meget bred opbakning til tilsynene politisk, og det var ikke uden grund. De foregående år var der sager om børn, unge og voksne, hvis omsorg, trivsel og udvikling ikke blev varetaget i tilbuddene og plejefamilierne. De fem socialtilsyn på tværs af landet skulle være uvildige og uafhængige af kommunerne, sikre beskyttelsen af de mest sårbare borgere og bidrage til et kvalitetsløft i tilbuddene for at støtte børn, unge og voksne anbragte. Socialtilsynene fik således til opgave at godkende og føre driftsorienteret tilsyn med størstedelen af de sociale tilbud efter serviceloven, alkoholbehandlingssteder efter sundhedsloven og plejefamilier efter barnets lov. Det er et ved lov fastsat krav, at tilsynene fører årligt tilsyn med tilbuddene og plejefamilierne, hvilket nu ændres til hhv. besøg tre år og hvert andet år.

Som socialrådgivere ønsker vi et stærkt og nærværende tilsyn, og vi mener, at den fysiske tilstedeværelse er afgørende for at sikre kvaliteten i tilbuddene. Hvis lovforslaget bliver vedtaget, vil det være en forringelse af de mest sårbare borgeres rettigheder, beskyttelse og daglige kvalitet.

Socialtilsynene havde, hvis de var blevet involveret, kunnet bidrage til målsætningen om at ændre på sagsgange og tilsynstrykket, så de økonomiske udgifter i forbindelse med tilsynsbesøg og udviklingstiltag i tilbuddene kunne mindskes. Tilsynene kan således både effektiviseres og forbedres i deres nuværende form, men det forekommer særdeles uhensigtsmæssigt at gennemføre så gennemgribende en ændring af tilsynenes virke uden at involvere socialtilsynene.

Socialpolitisk går vi med lovforslaget fra at forebygge problemer til først at gribe ind, når skaden er sket. Det er ikke en ønskelig drejning.

Tilsynstrykket og de forestående besparelser
Forslaget betyder besparelse på 62 mio. kr. i socialtilsynenes samlede ramme.  Lovforslaget henviser til en aftale mellem KL og regeringen om at reducere tilsynstrykket med 30 pct. men tilsynstrykket fra de sociale tilsyn reduceres markant mere end de tiltænkte 30 pct. med lovforslaget. Det er for os ikke helt klart, hvorfor det er endt med en markant højere reduktion.

Begrundelsen politisk med aftalen bag denne besparelse har været, at alene 2 pct. af tilsynsbesøgene medfører reaktioner, men det er misvisende at bruge dette tal som argument, hvilket de sociale tilsyn har gjort opmærksom på.

Socialtilsynene hæver kvaliteten gennem dialog og er med til at vende negativ udvikling, inden det kommer til en sanktion, hvilket må siges at være positivt. Vi vil formentlig se flere sanktioner og flere godkendelser, der bliver inddraget fremover og/eller flere uhensigtsmæssigheder vil gå under radaren.

Skal vi have to socialtilsynslove?
Lovforslaget omfatter både plejefamilier og andre tilbud. Lovforslaget aktualiserer, at det ikke er hensigtsmæssigt at behandle de to områder ens, hvilket høringssvaret redegør for i det følgende. Lovgiver bør overveje om ikke der bør ske yderligere tilpasninger i den nye risikobaserede tilsynsmodel, når det gælder plejefamilieområdet.

En plejefamilie er en grundlæggende anden størrelse end en arbejdsplads. En plejefamilie er en helt almindelig familie, der 24 timer i døgnet, 365 dage om året drager omsorg for det anbragte barn. Familien kan blive ramt af sygdom, skilsmisse eller andre pludseligt opståede livskriser. Familierne bør omfattes af tættere dialog end den risikobaserede tilsynsmodel levner mulighed for, for at kunne sikre omsorgen, trivslen og udviklingen for det anbragte barn.  Ellers kommer de til at stå meget alene om opgaven. Plejefamilien kan også blive ramt af omsorgstræthed, fordi der ikke kommer nye medarbejdere med friske øjne, der kan se tonen over for børnene med et udefra blik, eller der kan være et pludseligt fald i kvalitet fx pga. familiekrise. Tilsynene spiller her en rolle som sparringspartner og vejleder, der ikke uden videre kan undværes eller erstattes af det personrettede tilsyn, da dette ikke omhandler plejefamilien, men det enkelte barn i pleje.

Plejefamilier er helt almindelige familier, der påtager sig en plejeopgave, som påvirker deres familieliv i væsentlig grad, da alle anbragte børn og unge kommer med et traume, der skal håndteres. Antallet af sammenbrud i anbringelser må forventes at stige, da plejefamilierne nu er større i risiko for, at der ikke i tide bliver taget hånd om tiltagende problemer med deres kvalitet. Med besøg fra socialtilsynet kun hvert andet år vil kontinuiteten i samarbejdet med familien gå tabt.

Hvis plejefamilierne kun skal have tilsynsbesøg hvert andet år, vil det kræve flere besøg og øget opmærksomhed fra anbringende kommune, samt øget orientering til socialtilsynet om bekymringer i forhold til kvaliteten i plejefamilierne. Erfaring viser, at kommunerne deler deres viden, hvis de bliver spurgt, men sjældnere selv oplyser socialtilsynene om deres bekymring for en plejefamilies kvalitet af egen drift. Kommunerne er desuden også presset af manglen på plejefamilier.

Konsekvensen risikerer at blive, at hvis kommune A stopper samarbejdet med en plejefamilie grundet lav kvalitet og ikke fortæller socialtilsynet dette, så kan kommune B anbringe børn i samme plejefamilie med lav kvalitet, da det endnu ikke er opdaget af socialtilsynet. Det vil med andre ord risikere at blive mere som før oprettelsen af socialtilsynene.

Det årlige tilsynsbesøg
Som socialrådgivere arbejder vi hver dag for at sikre, at udsatte borgere får den nødvendige støtte og beskyttelse. Men det kræver, at vi har de rigtige redskaber – og et stærkt tilsyn er ét af dem. At føre tilsyn hos en plejefamilie eller et botilbud kan ikke sidestilles med at føre tilsyn med fødevarer eller efterlevelse af brandregulativer. At føre tilsyn på socialområdet handler om relationer, forfølge stemninger og usagte ting, ligesom evnen til at skabe et trygt rum for alle involverede bliver særlig vigtig, når det bliver svært og sårbart. Et stærkt tilsyn kræver derfor fysisk tilstedeværelse og vi frygter at et besøg hvert tredje år giver for spinkelt et grundlag at føre tilsynet ud fra. I plejefamilierne bliver der krav om tilsynsbesøg minimum hvert andet år, men det er også et for spinkelt grundlag at løse opgaven ud fra.

Erfaring viser, at kvalitetsmangler kan opstå over kort tid, og det nuværende årlige tilsyn kan derfor både anses som en aktiv og en forebyggende foranstaltning. Loven lægger op til at fjerne kravet om det årlige tilsynsbesøg og i stedet fokusere på en risikovurdering. Socialtilsynene har dog i mange år arbejdet risikobaseret og dialogbaseret.

Konsekvensen kan blive, at socialtilsynene kommer til at skulle lukke flere plejefamilier grundet for lav kvalitet, da vi ikke har opdaget udfordringerne tids nok til at vende udviklingen. Det kan resultere i, at vi på landsplan får endnu færre plejefamilier at anbringe børn i.

Der er bekymring for, at de foreslåede ændringer samlet set vil svække tilsynet med plejefamilier og dermed forringe kvaliteten af omsorgen for anbragte børn. Det dialogbaserede tilsyn bør bevares i en form, der fortsat sikrer mulighed for faglig sparring og kvalitetsudvikling for plejefamilier.

Endelig er det vigtigt at besøge alle afdelinger i døgntilbud, da tre ud af fire afdelinger kan have høj kvalitet og den fjerde lav kvalitet.

Risikomodellen
Dansk Socialrådgiverforening forudser, at det bliver vanskeligt at udvikle en risikomodel for plejefamilierne og vi undrer os over at lovforslaget kun nævner én risikomodel, idet der vil skulle udvikles en for tilbud og en for plejefamilier.

De oplysninger, som risikovurderingen skal baseres på, lader desuden til mere at have tilbuddene end plejefamilierne i tankerne.

Det er desuden lidt uklart, hvordan der skal indhentes oplysninger om plejefamilierne til brug for risikovurderingen, hvis det ikke er gennem plejefamilierne selv. Vi kan være bekymret for at lovforslaget hvilet på en uforholdsmæssig optimistisk opfattelse af, hvilke oplysninger, der kan tilvejebringes om familierne gennem Tilbudsportalen, da den efter vores erfaring desværre ikke virker efter hensigten. Det vil der derfor vil være al mulig grund til at rette op på, inden lovforslaget træder i kraft.

Kvalitetsmodellen
Dansk Socialrådgiverforening er som udgangspunkt åben over for at se på en justering af kvalitetsmodellen, som kan trænge til at blive justeret efter 11 års brug og som i dag ikke altid passer til alle typer tilbud. Det forekommer i imidlertid uhensigtsmæssigt at erstatte 5 trins skalaen med en binær score.

Det er i lovforslaget uklart, hvor lav kvalitet en plejefamilie/tilbud kan have og samtidig opretholde godkendelsen. Det gælder ikke mindst i plejefamilierne, hvor der i en periode kan være risiko for at score lavt på grund af en aktuel problematik/krise i familien. Hvis man ikke bliver godkendt på alle parametre, mister plejefamilien eller tilbuddet sin godkendelse. Vil det betyde at vi fremover vil se en række tilbud og plejefamilier miste deres godkendelse, hvis de aktuelt ikke opfylder alle parametrene? Det vil være særdeles kritisk, især på plejefamilieområdet, hvor der i forvejen er stor mangel på familier, der kan og vil påtage sige opgaven.

Alternativet er at sænke kvaliteten markant på det sociale område, men dette vil heller ikke være ønskeligt.

Lovforslaget er således ikke særligt tydeligt i forhold til, om der ønskes et høj- eller lavtolerant tilsyn. Uden en mere præcis ramme og definition af tilstrækkelig kvalitet, risikerer vi at se en uensartet tilsynspraksis, hvilket vil få konsekvenser for både borgernes retssikkerhed og kvaliteten.

Samtidig har 5 trins skalaen været med til at sikre en udvikling af kvaliteten. Lovforslaget lægger op til, at det ikke er ønskeligt at tilbuddene arbejder med at øge kvaliteten ’ud over det nødvendige’ og i stedet fokuserer på den daglige, borgernære indsats. Kvalitetsmodellens formål er netop at sikre kvaliteten til gavn for den daglige, borgernære indsats – så hvordan tænker lovgiver at sikre denne kvalitet fremover, nu hvor formålet med at bidrage til at udvikle kvalitet i tilbuddet udgår?

Dansk Socialrådgiverforening mener, at selvstændighed og relationer er et relevant parameter og vi mener fortsat, at anbragte børns skolegang er væsentlig som kvalitetsmarkør – forskning peger på at skolegang er en afgørende beskyttelsesfaktor for et udsat barn. Det er muligt at beskæftigelse ikke altid er relevant, men for nogle typer af tilbud kan det fortsat være det.

Whistleblows
Tilsynet vil fremover skulle forlade sig på whistleblows, som fremover spiller en central rolle i den nye, risikobaserede tilsynsmodel. Overvejelserne i lovforslaget omkring ikke at forlade sig på whistleblow i plejefamilierne er, om plejefamilien har et lille barn eller et særligt sårbart barn eller ung anbragt, som ikke selv kan gøre brug af whistleblow-ordninger. Men alle anbragte børn og unge er i en sårbar situation, og det vil uanset hvad for et anbragt barn eller ung være et stort skridt at whistleblowe. Tilsynene får således i dag ikke særlig mange whistleblows og underretninger om plejefamilier, og det vil en lovændring formentlig ikke ændre på. Endelig vil det være vanskeligt at sikre anonymiteten. På dette punkt bliver beskyttelsen af barnet for spinkelt.

Også for borgere i andre tilbud er whistleblows for sårbart som værktøj til at sikre rettidig indgriben fra socialtilsynet. Udsatte borgere affinder sig ofte med de forhold, de bydes. Nogle har svært ved at sige fra, andre har ikke tilstrækkeligt sprog, eller kan ikke afkode om den faglige kvalitet imødekommer deres behov. Mange vil ikke have overskud og viden til at anvende en whistleblow ordning.

Uanmeldte tilsyn og varsling af anmeldte tilsyn
Det bemærkes, at der særligt på plejefamilieområdet er stor risiko for at spilde tiden med uanmeldte tilsyn. Vi oplever som socialrådgivere, der fører tilsyn i plejefamilierne, at de byder os velkomne, når vi kommer uanmeldt, men også at vi kører forgæves, når familien ikke er hjemme, fordi de er til sport, på arbejde, på indkøb, til møde, på familievisit eller på tur. Når vi så møder familien hjemme, er barnet der ofte ikke, fordi det er på en legeaftale, til fritidsaktivitet eller samvær.

Hvis målet er et mere effektivt tilsyn, er uanmeldte tilsyn i plejefamilier med andre ord ikke midlet. Vi frygter desuden for overfladiske besøg, når der kun er ca. en time afsat, som der typisk er til de uanmeldte besøg (familien ved jo ikke at vi ville komme og vi kan ikke holde på dem midt i deres daglige familieliv længere tid). Der kan gå mange år imellem at man får talt med et plejebarn eller en plejeforælder, hvis ikke de lige er hjemme, den dag tilsynet kommer uanmeldt.

Det virker dertil en anelse detailstyrende, når lovforslaget specificerer at varslingsfristen på anmeldte tilsyn maksimalt må være fire uger.

Lovforslagets intention er at ”forenkle, målrette og effektivisere socialtilsynet og gøre det mere risikobaseret samt lette tilsynstrykket med 30 pct.”. Men plejefamilier er ikke udsat for et højt tilsynstryk i den forstand at plejefamiliens forberedelsestid ikke er voldsom stor, ligesom plejefamilierne ikke skal indsende mange dokumenter, eller mønstre noget særligt i forbindelse med tilsynsbesøg.

Plejeforældrene er helt uforberedte på at vi kommer og bliver oftest nervøse for, om der roder for meget, eller om de kan tillade sig at sige det passer dårligt med tilsyn den pågældende dag. Når tilsyn gennemføres uden forudgående planlægning, bliver observationer af dagligdagsaktiviteter mere tilfældige og mindre metodisk bevidste. Ved uanmeldte tilsyn kan børnene heller ikke kan forberede sig på, at vi kommer, hvis de ønsker at fortælle os noget (hvis de da overhovedet er hjemme). Dette begrænsede indblik i plejefamiliernes praksis kan resultere i, at tilsynets vurderinger bliver mere overfladiske og reelle kvalitetsmangler ikke bliver opdaget. Uanmeldte tilsyn er en rigtigt god metode – både i de familier, hvor der er en bekymring, men også i dem hvor der ikke er. Men det er en metode, og tilsynet bør have friheden til at kunne planlægge og udvælge metoderne, risikobaseret.

Når vi ikke har tilstrækkelige data og indsigt i en plejefamilie, kan det blive svært at vurdere, om de reelt opretholder den nødvendige kvalitet. Konsekvensen kan være, at plejefamilier, som i dag vurderes med delvise kvalitetsudfordringer, i højere grad vil forsvinde fra vores opmærksomhed og blive vurderet som velfungerende, da grundlaget for sanktioner bliver sværere at etablere. Dette vil kunne føre til, at kvalitetsmangler ikke identificeres i tide, og at plejefamilier, der har behov for støtte eller justeringer i deres praksis, ikke får den nødvendige opfølgning.

Det personrettede tilsyn bør opprioriteres kraftigt som konsekvens af lovforslaget – præciseringen er ikke tilstrækkelig
Lovforslaget vil kræve at kommunerne kraftigt opprioriterer det personrettede tilsyn, særligt på voksenområdet, som i dag ikke er tilstrækkeligt intensivt, når den foreslåede besparelse træder i kraft. Vi har således været i dialog med tilsynskonsulenter, der oplyser, at de har oplevet, at der kan gå op til 5 år mellem tilsynsbesøg, og at hvert andet år er almindeligt.

Dansk Socialrådgiverforening bemærker, at lovforslaget lægger op til at ’præcisere’ det personrettede tilsyn, og at det alene sker ved at omformulere ”tilsynet” i servicelovens §148 til ”det personrettede tilsyn”. Foreningens vurdering er, at det vil være nødvendigt med langt mere end denne præcisering, for at sikre de sårbare borgeres trivsel gennem det personrettede tilsyn, og at det er påkrævet at lovgive om hyppigheden af kommunernes pligt til at føre personrettet tilsyn, så borgeren får personrettet tilsyn årligt på voksenområdet. Socialrådgivere i myndighed på voksenområdet anvender i dag anvender de sociale tilsyn som ’kilde’ i prioriteringen af deres personrettede tilsyn, og med lovforslaget vil det fremover være socialrådgiverne i myndighed, der er ’kilden’ til at de sociale tilsyn aflægger tilsynsbesøg ud over hvert 3. år.

På børneområdet er der hyppigere personrettede tilsyn, idet det er lovpligtigt, men på børneområdet er der en udfordring med at sikre større kontinuitet i sagsbehandlingen, bl.a. grundet relativt høj medarbejderomsætning.

Lovforslaget efterlader således en større politisk opgave frem til ikrafttrædelsestidspunktet på dette punkt. Dette særligt fordi det personrettede tilsyn tiltænkes en rolle i forhold til at give de sociale tilsyn information, som gør det muligt at rulle det nye, risikobaserede tilsynskoncept ud.

Det økonomiske tilsyn
Det er positivt med en vejledning om socialtilsynets økonomiske tilsyn inden udgangen af 2025, og vi forventer at der også kommer en vejledning til, hvor omfattende det økonomiske tilsyn med plejefamilier bør være.

Udpegning af socialtilsynskommuner og særlig opgavevaretagelse
Lovforslaget giver ministeren bemyndigelse til at udpege socialtilsynskommuner, til at fravige bestemmelsen om at der skal være et socialtilsyn i hver region og til at fastsætte regler om hvor mange og hvilke kommunalbestyrelser, der skal varetage funktionen som socialtilsyn efter socialtilsynsloven, jf. 3.4.1.3. Det rejser spørgsmålet om, hvorvidt ministeren fremover vil kunne bestemme at der fx kun skal være én socialtilsynskommune? Det kunne være hensigtsmæssigt at opnå en afklaring og dermed tryghed om tilsynenes fremtid.

Tilbudsportalen bør efterses
Hvis målet er at drive socialområdet mere effektivt og skåne tilbuddene for administration, kunne lovgiver med fordel underkaste Tilbudsportalen et eftersyn. Tilbuddene oplever, at Tilbudsportalen både ved driftsorienterede tilsyn og ved nygodkendelser er ressourcekrævende. De oplever sig ofte ikke særlig godt hjulpet ved Tilbudsportalens support og oplever tiden og ressourcerne brugt på Tilbudsportalen som meningsløs, er erfaringen.

Når lovforslaget nu lægger op til, at oplysninger til brug for tilsynet skal tilvejebringes på anden vis end nu, og henviser til at nogle oplysninger f.eks. kan hentes på Tilbudsportalen – må vi gøre opmærksom på at Tilbudsportalen ikke fungerer efter hensigten på plejefamilieområdet. Det er af mange årsager ikke et dynamisk sagsbehandlingsværktøj.

Af lovforslaget side 17 fremgår det at socialtilsynet skal anvende Tilbudsportalen som en del af de oplysninger, hvorpå socialtilsynet skal føre det risikobaserede tilsyn. Det er dog også socialtilsynets opgave at verificere de oplysninger, som plejefamilien eller tilbuddet har givet. Erfaring viser, at plejefamilierne ikke altid korrekt får meldt ind hvis et barn til- eller fraflytter deres adresse, og dermed er der i dag mange plejefamilier der er opgivet med et forkert antal ledige pladser. På tilbudsområdet kan de indberettede oplysninger også være mangelfulde eller direkte forkerte – oftest grundet at Tilbudsportalen har en ringe brugervenlighed.

Auditfunktionen og tværgående koordinering
Social – og Boligstyrelsen har tidligere haft en auditfunktion, men det vil være hensigtsmæssigt, at der er en aktør – mest oplagt styrelsen – der kan bistå med ny kvalitetsmodel, risikofaktorer etc. i samarbejde med til synene og også udarbejde fx rapporter om implementeringen af det nye, risikobaserede tilsynskoncept.

Den videre proces
Dansk Socialrådgiverforening vil, på linje med en lang række organisationer, opfordre til at lovforslaget bliver trukket tilbage og erstattet med en arbejdsgruppe bestående af organisationer og (især) socialtilsynene, der skal give input til, hvordan man fremadrettet sikrer et kvalificeret tilsyn.