Høringssvar om kompensationsydelsen

Til

Social- og Boligministeriet

Indledning

Dansk Socialrådgiverforening (DS) takker for muligheden for at afgive høringssvar til lovforslag om ændringen af merudgiftsydelsen til en kompensationsydelse samt indførelse af et ensartet og forenklet udmålingssystem for kompensationsydelse for børn, unge og voksne.

DS vil i høringssvaret alene fokusere på lovforslagets administrative konsekvenser, ud fra den betragtning at den politiske målsætning med at ændre i udmålingen af ydelsen har været at ”bidrage til et mere enkelt og gennemsigtigt system, øge retssikkerheden for borgerne og reducere udgifter til administration markant”, jf. lovforslagets indledning. For en vurdering af konsekvenserne af ændringerne i merudgiftsydelsen for de berørte borgere, henviser foreningen til høringssvar fra handicaporganisationerne.

DS anerkender, at det er en yderst vanskelig opgave at forenkle merudgiftsydelsen administrativt uden at udhule hensynet til kompensationsprincippet ved at forringe den (for meget) for børn, unge og voksne med funktionsnedsættelse. Merudgiftsydelsen sikrer, at børn, unge og voksne med funktionsnedsættelse kan få dækket de udgifter, de ellers ikke ville have haft, hvis de ikke havde en funktionsnedsættelse. Merudgiftsydelsen er således en del af udmøntningen af kompensationsprincippet, som sikrer mennesker med funktionsnedsættelsen muligheden for at leve i og deltage i samfundet på lige fod med borgere uden funktionsnedsættelse.

DS er enig i behovet for en forenkling af § 86 i barnets lov og § 100 i serviceloven, som i dag er uhensigtsmæssigt tunge at administrere. Administrationen af de to paragraffer trækker socialfaglige ressourcer, der kunne bruges mere relevant på at sikre, at borgerne har en tilgængelig socialrådgiver ved at nedbringe antallet af sager, som en socialrådgiver har ansvaret for, og ved at nedbringe sagsbehandlingstiderne. DS mener, at nærværende lovforslag vil bidrage til at lette administrationen, men at den nye kompensationsydelse fortsat vil kræve mange sagsbehandlingsressourcer, og at der derfor kun er tale om en delvis forenkling af sagsbehandlingen inden for den begrænsede del af sagsbehandlingen, der vedrører udmålingen af ydelsen.

Hvorfor er merudgiftsydelsen vanskelig at administrere i dag?

Dansk Socialrådgiverforening finder det positivt at der, efter flere års tilløb, endelig er fundet en måde at forenkle dele af administrationen af merudgiftsydelsen på, også selvom det alene er dele af sagsbehandlingen, der bliver lettet.

At merudgiftsydelsen er tung at administrere, kan illustreres ved at opliste de trin, som sagsbehandlingen i dag indebærer:

1. Personkreds. Det skal dokumenteres, at barnet har en betydelig og varigt nedsat fysisk eller psykisk funktionsevne eller en indgribende kronisk eller langvarig lidelse og for voksne, at borger skal have en (lang)varig lidelse, der er af indgribende karakter i den daglige tilværelse, og det skal dokumenteres at den nedsatte funktionsevne medfører, at det er nødvendigt at sætte ind med ikke-uvæsentlige hjælpeforanstaltninger.
2. Dækning efter anden lovgivning. Hvis borgerens merudgifter kan dækkes efter anden lovgivning eller andre bestemmelser, skal disse bestemmelser anvendes, og her er der i dag manglende klarhed om subsidiaritetsprincippet.
3. Nødvendighed af merudgift. Udgiften skal være nødvendig at dække, for at borger eller familie kan leve som andre sammenlignelige borgere eller familier. Udfordringen er her, at det kan være vanskeligt at vurdere, hvad der er almindeligt og hvad familien eller borger skal have dækket for at leve som andre sammenlignelige borgere eller familier. Samtidig kan der alene ydes tilskud til de ekstraomkostninger, der er en direkte følge af den nedsatte funktionsevne. Her er det en udfordring at vurdere, hvornår er en udgift en direkte følge af den nedsatte funktion, og hvornår er den en udgift, familien selv vælger at påtage sig.
4. Størrelsen af borgerens udgifter, sandsynliggørelse af størrelsen af borgerens udgifter til aktiviteten/godet.
5. Størrelsen af normaludgiften, sandsynliggørelse af normaludgiften for ikke funktionsnedsatte borgere på samme alder og i samme livssituation. Her er det en udfordring at foretage skøn over, hvad der er almindeligt for familier/borgere i samme livssituation, hvis der ikke kan fremskaffes statistik på området.
6. Udmøntning af samlet kompensation. Den samlede sandsynliggjorte merudgift for alle aktiviteter/goder, som der er ansøgt om, udbetales til borgeren. Indebærer incitament til at komme over minimumsbeløb eller nyt trin (voksenområdet). (Se desuden: Kommissorium til arbejdsgruppe for forenkling af merudgiftsydelsen, 29. september 2021, https://www.ft.dk/samling/20222/almdel/sou/spm/64/svar/1933798/2667269.pdf).

Nærværende lovforslag berører ikke trin 1, 2 og 3, men alene udmålingen af ydelsen (trin 4, 5 og 6) og vil fortsat betyde en del sagsbehandling i disse trin. Der vil således fortsat være et stort sagsbehandlingsarbejde forbundet med at administrere ydelsen i alle de seks oplistede trin.

For sagsbehandlingen af vurderingen af personkredsen gælder det fx at sagsbehandleren ofte vil skulle i kontakt med borgers egen læge vedr. funktionsnedsættelsen, og at det kan være vanskeligt at indhente et afklarende svar, idet lægen kan forsøge at ’hjælpe’ borgeren over i personkredsen eller det er vanskeligt at belyse medicinsk – og det er uanset hvad tidskrævende administrativt at belyse og indhente svar fra læge og andre fagpersoner, der skal ske partshøring af borger etc. Trin 2 er ligeledes uændret (dækning efter anden lovgivning), det samme gælder trin 3 (nødvendighed som følge af funktionsnedsættelsen), ligesom afklaringsreglerne forbliver uændrede. For selve udmålingen af ydelsen vil der til en vis grad være tale om en administrativ lettelse, men også her vil sagsbehandlingen fortsat være ressourcekrævende. For trin 6 vil det fortsat gælde, at borger kan have incitament til at komme over minimumsbeløbet.

Det bemærkes i den forbindelse, at indførslen af barnets lov per 1. januar 2024 indebærer øgede krav til inddragelsen af børn og unge med nedsat funktionsevne.

Ensartede udmålingsregler for børn unge og voksne

Lovforslaget indebærer, at der fremover vil være ensartede regler for udmålingen af ydelsen for børn, unge og voksne. Dansk Socialrådgiverforening finder ensretningen positiv, idet det på voksenområdet formentlig vil lette sagsbehandlingen at forældrene og den unge har kendskab til udmålingssystemet ved overgangen fra ung til voksen ved det fyldte 18. år.

Enkeltstående høje merudgifter

Børn, unge og voksne med funktionsnedsættelse kan have enkeltstående høje merudgifter i en enkelt måned på året, fx til afholdelse af ferie eller til reparation af en hjælpemiddelbil.

Disse udgifter vil påvirke om borgeren bedst kompenseres gennem gruppe 1 eller gruppe 2, og der vil være en række borgere, der søger om dækning gennem gruppe 2, hvis de et år har enkeltstående høje udgifter. Det vil medføre mere administration at behandle sådanne ansøgninger.

Hvis borgerne ikke bliver kompenseret for de enkeltstående høje udgifter, og har været vant til at blive kompenseret tidligere, kan det endvidere medføre tillidsbrud til ’systemet’, hvilket typisk også besværliggør samarbejdet og dermed sagsbehandlingen med flere klager etc.

Det er i lovforslaget ikke helt klart, hvor mange ansøgninger om enkeltstående merudgifter, der er i det nuværende system, og hvordan retstilstanden for dem bliver før og efter implementeringen af kompensationsydelsen.

Som socialrådgivere, der skal administrere ydelsen, har vi desuden brug for en afklaring af, om der er tale om enkeltstående udgifter i ’kattelemmen’ (fx maling af et hus til 30.000 kr.), om en løbende kompensationsberettiget ydelse eller begge dele.

Det bemærkes alt i alt at lovforslaget tilsyneladende slår løbende og enkeltstående merudgifter sammen, hvor man i dag har mulighed for at kompensere enkeltstående udgifter særskilt. Spørgsmålet er, om konsekvenserne for både sagsbehandling og borgere er helt tydelige i lovforslaget.

Bliver sagsbehandlingen lettere for borgere i gruppe 1?

Sagsbehandlingen vil fremover betyde, at borgerne, som vælger at søge om kompensationsydelse efter reglerne i gruppe 1 i aftalen, blot skal sandsynliggøre, at de har merudgifter over eller mindst 555 kr. Derefter vil de få udbetalt 1.105 kr. om måneden i kompensationsydelse.

Familier med et barn med nedsat funktionsevne, der i dag modtager hjælp efter barnets lov §86, oplever et forhøjet minimumsbeløb (fra 446 kr. i 2023-niveau til 555 kr. i 2025-niveau), mens borgere, der modtager hjælp efter §100, vil opleve et sænket minimumsbeløb (fra 574 kr. i 2022-niveau til 555 kr. i 2025-niveau).

Lovforslaget vil medføre en administrativ lettelse forbundet med at det blot skal sandsynliggøres, at borger har udgifter over 555 kr. og derefter skal man ikke bekymre sig om sandsynliggørelsen af resten af udgifterne. Men særligt for den gruppe, der nærmer sig gruppe 2, er der behov for en afklaring af vejledningsforpligtigelsen, jf. afsnittet herom nedenfor.

Den ønskede administrative lettelse vil især berøre en gruppe borgere, der har nogle få omkostningstunge merudgifter, som det er nemt at sandsynliggøre/dokumentere. Men for borgere i gruppe 1 med en lang række mindre udgifter, vil der fortsat være en tung sagsbehandling til selve udmålingen. Samtidig vil der for denne gruppe fortsat være mulighed for at søge om tilskud til udgifter, som i nogle tilfælde (som i dag) kan ligge ud over, hvad der oprindeligt var formålet med merudgiftsydelsen.

Det vil vise sig, hvor mange, der har oplagte merudgifter, og hvor mange, der skal kompenseres for en lang række mindre udgifter for at komme op over beløbsgrænsen – og dermed hvor stor lettelsen i sagsbehandlingen reelt set bliver.

Konsekvenser for praksis på voksenområdet – et blik ind i en sagsstamme

Et medlem af Dansk Socialrådgiverforening har gennemgået sin sagsstamme (voksenområdet) og vurderer, at der kommer flere i personkredsen for udbetaling og dermed er medlemmets vurdering at der sker en forøgelse af udgifterne til kompensationsydelsen. Samtidig vil flere borgere end i dag skulle dokumentere deres udgifter, hvilket vil medføre større administrativt arbejde, er vurderingen. Ud af 54 borgere i sagsstammen, skal 3 borgere for nuværende dokumentere deres udgifter – fremover vil det være 12, hvis lovforslaget vedtages. I 2024 var der 40 nye ansøgninger om merudgift, heraf var der 5-6 borgere under minimumsbeløbet, der derfor fik afslag. Såfremt minimumsgrænsen havde været den lavere som foreslået, ville alle 5-6 borgere havde modtaget den nye kompensationsydelse.

Der er ikke foretaget en tilsvarende vurdering af en sagsstamme på børneområdet.

Vejledningsforpligtigelsen vs. borgeren træffer selv valg om at ansøge om kompensationsydelse efter gruppe 1 eller gruppe 2

Lovforslagets forudsætning for at opnå en administrativ lettelse hviler på en præmis om at borger selv vælger at søge om kompensationsydelse efter reglerne i gruppe 1 eller gruppe 2 og at ”kommunalbestyrelsen dermed ikke bør være forpligtet til at afdække dette” (jf. 2.2.2).

Denne præmis er ret afgørende for, hvor stor administrationen bliver fremover. Efter de nugældende regler vil socialrådgiveren (eller socialformidleren) detaljeret skulle beregne, om borgeren skal have ydelsen dækket på det ene eller det andet niveau. Men med lovforslaget lægges der altså op til at borgeren selv skal vælge, om borgeren vil ansøge om at få dækket udgifterne efter gruppe 1 eller gruppe 2. Det er en ret markant ændring, for hvis socialrådgiveren fortsat skal beregne om borger kan falde inden for gruppe 1 eller 2, vil de administrative lettelser hurtigt blive udhulet. På den anden side har vi ifølge forvaltningsloven og retssikkerhedsloven en vidtgående forpligtigelse til at vejlede borgeren i forhold til de muligheder, der er for at få hjælp efter den sociale lovgivning. Så hvordan stiller vejledningsforpligtigelsen sig i forhold til at vejlede om ansøgning efter gruppe 1 eller gruppe 2? Det vil være afgørende med en afklaring heraf.

Bliver sagsbehandlingen lettere for borgere i gruppe 2?

Positivlisten er ukendt på tidspunktet for afgivelse af høring, men det er klart, at sammensætningen af positivlisten vil være afgørende for borgernes mulighed for at få dækket udgifter som følge af funktionsnedsættelsen, og dermed udmøntningen af kompensationsprincippet i praksis, men også på socialrådgivernes administration. Fx vil flere formentlig søge om merudgifter på over 1.250 kr. om måneden, hvis listen bliver kort, mens en lang liste vil medføre mere administration, men omvendt også sikre borgernes mulighed for at få dækket deres merudgifter.

Dansk Socialrådgiverforening formoder, at der til positivlisten vil medfølge en tabel eller statistik med forbruget for borgere uden funktionsnedsættelse i samme alder og livssituation, idet en sådan statistik vil lette sagsbehandlingen og dermed være afgørende vigtig for at ”bidrage til et mere enkelt og gennemsigtigt system, øge retssikkerheden for borgerne og reducere udgifter til administration markant”.

Uanset hvad vil der for borgere i gruppe 2 være en afgrænset mulighed i forhold til om udgiften er på positivlisten eller ej, og denne afgrænsning vil i sig selv udgøre en lettelse af sagsbehandlingen administrativt, idet positivlisten vil begrænse mængden af merudgiftsansøgninger. Samtidig er det, set ud fra et administrativt synspunkt, en fordel at borger selv skal dokumentere udgiften. Ulempen er, at der for denne gruppe af borgere fremover skal ske en 1:1 kompensation, hvilket betyder mere sagsbehandling end i dag.

I forhold til positivlisten skal det desuden bemærkes, det i praksis blive vanskeligt at sammensætte en positivliste, der er dækkende. For eksempel kan man i dag modtage 12.000 kr. om måneden til hudplejeprodukter grundet svære hudlidelser med en relativ sjælden diagnose, hvor kompensationen er helt nødvendig for borgerens livsførelse og en klar konsekvens af funktionsnedsættelsen. Det er vanskeligt ´på forhånd´ at forudsige alle de mange forskellige kompensationsberettigede ydelser.  Desuden er udgifter til fx ekstra kørsel, vask etc. vanskelige at beregne og dermed dokumentere for borgeren.

Desuden vil det være nødvendigt med en afklaring af, hvad ”væsentlig udgift og væsentlig betydning” dækker over – tidligere skulle vi afgøre om det var en ”nødvendig” merudgift.

”Kattelemmen” – enkeltstående udgifter over 1.250 kr. om måneden, som ikke er på positivlisten

Dansk Socialrådgiverforening er enig i, at det typisk ikke vil være særlig administrativt vanskeligt at indhente bilag eller lignende for de højeste merudgifter. Det kan fx være til barnepasning eller forhøjet husleje (hvis disse typer udgifter da ikke kommer på positivlisten). Samtidig er det positivt at der tages højde for borgers mulighed for at få dækket høje udgifter uden for positivlisten. Omvendt kan man sige, at det bedste er at positivlisten afspejler merudgifterne, og at ’kattelemmen’ dermed ikke udvikler sig til at blive for omfattende administrativt.

Hvad er minimumsbeløb – over eller mindst?

En detalje er at lovforslaget benævner udgifter over 24.000 kr. årligt som minimumsgrænse på den ene side (gruppe 2), på den anden side skal de kompensationsberettigede udgifter udgøre mindst 6.660 kr. om året (gruppe 1). En konsistens ift. om beløbsgrænsen skal være over eller mindst et bestemt beløb kan gøre loven lettere at administrere.

Statistik og skøn over normalforbruget

Som nævnt i andet afsnit, indebærer kravene til kommunens sagsoplysning, at man beregner og dokumenterer forskellen mellem borgerens merudgift og en borger i samme alder og livssituation uden funktionsnedsættelse. Sagsbehandlingen kompliceres ofte af, at denne dokumentation (i form af statistik over forbruget for en borger i tilsvarende livssituation) ofte ikke er tilgængelig. Tidligere har der været statistik på forbrug.dk, men det findes ikke mere. Dette sagsbehandlingsskridt kan, ud over at være tidsrøvende, også være forbundet med at Ankestyrelsen hjemviser sagen til fornyet sagsbehandling grundet mangelfuld sagsoplysning, også selvom der ikke findes tilgængelig statistik.

Det er derfor positivt at lovforslaget lægger op til at når der ikke foreligger offentligt tilgængelige statistiske oplysninger, f.eks. statistikdatabaser, forskningsrapporter eller lignende, om det typiske forbrug for en borger uden funktionsnedsættelse på samme alder og i samme livssituation (afsnit 2.2.2) vil kommunalbestyrelsen kunne foretage en skønsmæssig fastsættelse af det typiske forbrug for borgere uden funktionsnedsættelse på samme alder og i samme livssituation uden forudgående tilvejebringelse af faktiske oplysninger herom. Spørgsmålet er dog, hvilket skøn herfor Ankestyrelsen overlader kommunerne i praksis. Det vil således være formålstjenstligt, hvis der fra lovgiver kommer klare retningslinjer for anvendelsen af skønnet.

Samtidig går Dansk Socialrådgiverforening ud fra, at positivlisten modsvares af et katalog/tabel med typiske årlige udgiftsniveauer for borgere uden handicap i forskellige aldersgrupper/livssituationer.

Alt andet lige vil det være hjælpsomt og frigive sagsbehandlerressourcer med et tilsvarende bruttokatalog over typiske årlige udgiftsniveauer for personer uden handicap i forskellige aldersgrupper/livssituationer for udgifter, der typisk ansøges om i gruppe 1. Et sådant ”bruttokatalog over typiske årlige udgiftsniveauer for personer uden handicap i forskellige aldersgrupper” har været nævnt som et muligt greb til at lette sagsbehandlingen i kommissoriet til ”Arbejdsgruppe for forenkling af regler for merudgiftsydelse” mellem KL, Finansministeriet og Social- og Boligministeriet, jf. SOU alm del svar på Spørgsmål 64 2022-23.

Opfølgning

Det bemærkes, at lovforslaget ikke er særlig eksplicit omkring krav til revurdering og opfølgning. Der står ”I forlængelse heraf bemærkes, at der ligesom i dag alene vil skulle ske revurdering af en sag, hvis borgeren anmoder herom, eller hvis der i øvrigt sker ændringer i f.eks. borgerens livssituation, som kan medføre ændret hjælp.”

De fleste kommuner følger i dag op årligt på merudgiftsydelsen og det er vores formodning, at der hermed ikke ændres på reglerne for opfølgning, omend forholdet til servicelovens §148 stk. 2 og barnets lov §156 stk. 2 kunne ekspliciteres.

Leverandørbevillinger

Det er ikke helt klart, hvordan leverandørbevillinger skal kompenseres. Hermed menes f.eks. faktura sendt direkte til kommunen ved taxabevillinger, sportskørestole m.m. Det har betydning i de situationer hvor borgeren ikke kan lægge pengene ud eller hvor der kan ske momsrefusion til kommunen, når denne afregnes direkte.

Overgangsperioden

Det vil være forbundet med mere sagsbehandling at sikre at alle borgere går fra merudgiftsydelsen til den ny kompensationsydelse og det vil også kræve vejledning. Men da sagerne i forvejen er oplyste i forhold til personkredsvurdering, hjælp efter anden lovgivning, konsekvens af funktionsnedsættelse, omfanget af kompensationsberettigede udgifter etc. vil det andet lige ikke være sagsbehandling, der starter helt forfra.

Vejledning til kompensationsydelsen bør være klar inden ikrafttræden

Som socialrådgivere, der skal administrere ydelsen, vil vi gerne påpege, at det er lettest, når der foreligger en ny vejledning, udførlig og konkret vejledning forud ikrafttrædelsestidspunktet.

Subsidiaritetsprincippet

Som nævnt indledningsvist, skal sagsbehandler tage stilling til, om udgiften kan dækkes via anden lovgivning. Denne afklaring kan være vanskelig at foretage. Blandt andet fordi der godt kan dækkes egenbetaling til andre ydelser via anden lovgivning – fx egenbetaling til medicin efter tilskud fra sundhedsloven, eller egenbetaling til og fra sygehuse, som sundhedsloven indeholder. Det vil være ønskeligt, hvis lovgiver kunne se på om det er muligt at lette lovgivningen og dermed administrationen på dette punkt, uden at det betyder, at borger stilles dårligere.